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Dispositions du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)

L'art. 26, par. 2, TFUE dispose que «le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux est assurée». 

Principe général de la libre circulation des capitaux

Le principe général de la libre circulation des capitaux est défini à l'art. 63 TFUE, qui dispose que «toutes les restrictions aux mouvements de capitaux entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites». Cette disposition définit les caractéristiques fondamentales de ce principe:

  • «…toutes les restrictions…»;
  • «… entre les États membres…»/«entre les États membres et les pays tiers»: les mouvements de capitaux concernés doivent avoir une dimension transfrontalière;
  • «pays tiers»: cette liberté concerne également les pays tiers (en savoir plus) [chapter on third countries];
  • «libre circulation des capitaux»: le libellé de l'article 63 TFUE ne contient aucune restriction quant aux bénéficiaires de cette liberté;
  • «… interdites»: l'article a un effet direct; il ne nécessite aucune législation nationale pour être mis en Ĺ“uvre et confère directement aux particuliers des droits qu'ils peuvent faire valoir en justice (voir p. ex. l'affaire C-101/05, Skatteverket contre A, point 21);
  • «toutes les restrictions […] sont interdites»: l'article interdit toutes les formes de restrictions, et pas uniquement les cas de discrimination. Il pose une interdiction générale, qui va au-delà de la simple suppression d'un traitement inégal en raison de la nationalité (voir l'affaire C-367/98, Commission contre Portugal, point 44);
  • en ce qui concerne les paiements, l'article 63, par. 2, du TFUE, dispose que «[d]ans le cadre des dispositions du présent chapitre, toutes les restrictions aux paiements entre les États membres et entre les États membres et les pays tiers sont interdites». (en savoir plus)

Exceptions à la libre circulation des capitaux


Exceptions visées par le traité

Exceptions visées dans le traité

Source: «Les mouvements de capitaux dans le cadre juridique de l'Union européenne» - Annexe au chapitre 5 relatif aux déterminants des flux internationaux de capitaux (European Economy n° 6, 2003, p. 322 ) pdf Choisir les traductions du lien précédent English

Restrictions envers les pays tiers (dispositions établissant des exceptions)

L'art. 64 TFUE autorise les États membres à appliquer aux pays tiers – pour certaines catégories de mouvements de capitaux – des restrictions existant avant une certaine date et définit les conditions d'application de ces restrictions, en les limitant à des cas très particuliers.

Traitement fiscal différencié

L'art. 65, par. 1, TFUE autorise l'application d'un traitement fiscal différent aux non-résidents et aux capitaux étrangers, sous réserve que cette mesure ne constitue pas un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée au sens de l'art. 65, par. 3, TFUE.

Mesures prudentielles

L'art. 65, par.1, point b), TFUE autorise les États membres à «prendre toutes les mesures indispensables pour faire échec aux infractions à leurs lois et règlements», notamment en matière de fiscalité et de contrôle prudentiel des établissements financierspdf. Il les autorise également à «[…]prévoir des procédures de déclaration des mouvements de capitaux à des fins d'information administrative ou statistique […]» (contrôles de l'argent liquide entrant ou sortant de l'UE, p. ex.) ou à «[…] prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique.» Ces mesures ne doivent toutefois pas constituer un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée au sens de l'art. 65, par. 3, TFUE.

Sécurité publique

L'art. 65, par. 1, point b), TFUE dispose que l'article 63 ne porte pas atteinte au droit qu'ont les États membres de prendre des mesures justifiées par des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique. La CJUE a estimé que la difficulté d'identifier et de bloquer des capitaux une fois qu'ils sont entrés dans un État membre pouvait en principe justifier d'appliquer un traitement différent aux transactions portant sur des investissements directs étrangers (voir l'affaire C-54/99, Église de scientologie, point 20).

En ce qui concerne l'autorisation administrative préalable, la CJUE a jugé (voir les affaires C-463/00, Commission contre Espagne, point 69, et C-367/98, Commission contre Portugal, point 50) qu'un tel régime devait être «fondé sur des critères objectifs, non discriminatoires et connus à l'avance des entreprises concernées […]». L'art. 65, par. 3, TFUE ajoute que les «mesures et procédures» visées aux paragraphes 1, point b) et 2 de ce même article ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire (mesures visant des investisseurs particuliers, p. ex.), ni une restriction déguisée. Par ailleurs, le fait d'invoquer la difficulté d'identifier et de bloquer des capitaux une fois qu'ils sont entrés dans un État membre dans tous les cas où une entité publique d'un pays tiers détient un contrôle indirect dans une société (référence générale à l'exigence d'autorisation préalable pour les entités de pays tiers) semblerait être en contradiction avec l'art. 54, premier alinéa, TFUE.

La CJUE a jugé (voir p. ex. l'affaire C-423/98, Albore, point 19) que «les exigences en matière de sécurité publique ne peuvent justifier de dérogations aux règles du traité, telle celle de la liberté des mouvements de capitaux, que dans le respect du principe de proportionnalité, c'est-à-dire dans les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché».

En ce qui concerne les pays tiers, la Cour a en outre estimé (voir l'affaire C-101/05, Skatteverket contre A, point 37) qu'«il ne saurait non plus être exclu qu'un État membre puisse démontrer qu'une restriction aux mouvements de capitaux à destination ou en provenance de pays tiers est justifiée par un motif donné dans des circonstances où ce motif ne serait pas de nature à constituer une justification valide pour une restriction aux mouvements de capitaux entre États membres [...]».

Consultez la rubrique correspondante pour en savoir plus sur les fonds souverains. En savoir plus

Restrictions envers les pays tiers (Union économique et monétaire)

L'art. 66 TFUE autorise les restrictions envers les pays tiers lorsque de graves difficultés menacent le fonctionnement de l'Union économique et monétaire.

Sanctions financières

L'art. 75 TFUE prévoit la possibilité d'appliquer des sanctions financières à l'encontre de personnes physiques ou morales, de groupes ou d'entités non étatiques afin de prévenir et de combattre le terrorisme.

L'art. 215 TFUE dispose que des sanctions financières peuvent être appliquées à l'encontre pays tiers, de personnes physiques ou morales, de groupes ou d'entités non étatiques, sur la base de décisions adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune.

Balance des paiements

Les art. 143 et 144 TFUE autorisent l'adoption de mesures de sauvegarde en cas de crise soudaine dans la balance des paiements ou lorsque le fonctionnement du marché intérieur est menacé.

Restrictions au régime de la propriété

Privatisation

L'art. 345 TFUE dispose que «[l]es traités ne préjugent en rien le régime de la propriété dans les États membres». Ce principe revêt une importance particulière dans le cadre des mesures de privatisation. La jurisprudence de la CJUE concernant cet article est limitée et concerne surtout l'expropriation.

  • La privatisation d'une entreprise publique est un choix de politique économique qui relève de la compétence exclusive des États membres (voir la communication de la Commission sur les investissements intracommunautaires de 1997, note de bas de page 1). Sur la privatisation, voir le communiqué de presse IP/01/872 Choisir les traductions du lien précédent .
  • La Cour de justice a jugé, dans ses arrêts historiques sur les pouvoirs spéciaux détenus par les pouvoirs publics, que les États membres ne pouvaient pas invoquer l'article 345 du traité pour «justifier des entraves aux libertés prévues par le traité, qui résultent de privilèges dont les États membres assortissent leur position d’actionnaire dans une entreprise privatisée» (c'est nous qui soulignons). Les États membres doivent donc agir dans la limite des libertés prévues par le traité applicables aux entreprises après leur privatisation.
  • Dans l'affaire C-174/04 (Commission contre Italie, point 32), la CJUE estime que «les dispositions du traité relatives à la libre circulation des capitaux n'opèrent pas de distinction entre les entreprises privées et les entreprises publiques […]».

Exceptions établies par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne sur la base des exceptions prévues par le traité

La CJUE estime que la libre circulation des capitaux, en tant que principe fondamental du traité, ne peut être limitée par une réglementation nationale que si celle-ci est justifiée par des raisons visées à l'art. 65, par. 1, TFUE ou par des raisons impérieuses d'intérêt général (voir p. ex. les affaires C-463/00, Commission contre Espagne, point 68, et C-174/04, Commission contre Italie, point 35, dans laquelle la Cour note que «afin d'être ainsi justifiée, la réglementation nationale doit être propre à garantir la réalisation de l'objectif qu'elle poursuit et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour qu'il soit atteint, en vue de répondre au critère de proportionnalité »).

Si ces considérations d'intérêt général ne figurent pas explicitement dans le TFUE, certaines ont été fixées par la jurisprudence de la CJUE. Voici quelques exemples:

  • Dans le domaine des services d'intérêt général, la Cour reconnaît que, pour protéger la solvabilité et la continuité du prestataire du service postal universel, «la garantie d'un service d'intérêt général, tel que le service postal universel, peut constituer une raison impérieuse d'intérêt général qui pourrait justifier une entrave à la libre circulation des capitaux» (voir les affaires jointes C-282/04 et C-283/04, Commission contre Pays-Bas, points 38 et 39).
  • En ce qui concerne les secteurs du pétrole, des télécommunications et de l'électricité, la CJUE estime qu'«il ne saurait être nié que l'objectif de garantir la sécurité de l'approvisionnement de tels produits ou la fourniture de tels services en cas de crise, sur le territoire de l'État membre en cause, peut constituer une raison de sécurité publique […] et, partant, justifier éventuellement une entrave à la libre circulation des capitaux» (affaire C-463/00, Commission contre Espagne, point 71). Dans les affaires jointes C-388/00 et C-429/00 (Radiosistemi, point 44, libre circulation des marchandises), la Cour juge que «l'homologation nationale des équipements hertziens est de nature à être justifiée par des considérations de sécurité publique ainsi que par des exigences impératives tenant au bon fonctionnement du réseau public de télécommunications».
  • Par ailleurs, l'art. 21, par. 4, du règlement sur les concentrations (règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil) considère la pluralité des médias comme un «intérêt légitime», au même titre que la sécurité publique et les règles prudentielles visées à l'art. 65, par. 1, point b), TFUE.