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Commission Européenne - Developpement - L'accord de Cotonou

Les principes d'Accra et de Paris permettent-ils une programmation plus efficace de l'aide au développement UE-ACP?

IntroductionHaut

La deuxième révision de l'accord de partenariat de Cotonou intervient à un moment crucial de la lutte contre la pauvreté. En 2015, l'UE devra avoir rempli ses engagements en matière de coopération au développement. Si l'intégration régionale était un objectif prioritaire de la deuxième révision, y compris pour les questions relatives aux APE, l'éradication de la pauvreté reste la priorité absolue. L'accord révisé doit ainsi aider les Etats ACP à atteindre les objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Pour les atteindre au plus tôt, il est essentiel d'obtenir rapidement des résultats en matière d'efficacité de l'aide.

L'accord révisé fait la part belle aux principes d'efficacité de l'aide. Premièrement, l'éligibilité aux fonds du FED est élargie aux membres du CAD/OCDE et aux PMA ainsi qu'à tous les pays tiers selon les principes de réciprocité et de proportionnalité, afin de réduire le coût des transactions et d'optimiser les fonds de la coopération au développement. Deuxièmement, la coopération avec les pays en développement non ACP est encouragée, conformément au plan d'action élargi sur l'efficacité de l'aide. Troisièmement, les approches participatives sont renforcées par la consultation des parlements des pays ACP et des acteurs non étatiques de manière à promouvoir l'appropriation des stratégies de développement.

Cependant, l'impact et les bénéfices potentiels des principes d'efficacité de l'aide sont sans doute les plus nets en matière de programmation de la coopération au développement avec les pays ACP. Pour peu que les initiatives et les mesures adaptées soient prises, l'appropriation, l'alignement ainsi que la coordination et l'harmonisation entre les donateurs peuvent avoir une profonde incidence sur la programmation de l'aide aux pays ACP. Dans une certaine mesure, la révision de l'accord de Cotonou se contente de couler les pratiques en vigueur dans un instrument juridique. Dans le même temps, toutefois, elle donne incontestablement plus de poids aux engagements du programme d'action d'Accra et de la déclaration de Paris et pose clairement l'obligation de mettre en pratique les principes d'efficacité de l'aide dans la coopération entre l'UE et les Etats ACP. Il revient à la Commission et aux Etats membres de faire preuve d'audace, d'innover et de démontrer la valeur ajoutée de la dimension européenne.

La révision de l'accord de Cotonou s'appréhende également en relation avec les dispositions pertinentes du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, notamment concernant la coordination entre les donateurs. L'accord révisé crée, pour l'Union et ses Etats membres, de nouvelles obligations de mettre en pratique les principes d'efficacité de l'aide sur lesquels doit reposer la programmation, tandis que le TFUE confie à la Commission l'initiative des processus permettant une harmonisation entre les donateurs. Des mesures concrètes doivent donc être définies au niveau de la programmation pour mettre en pratique les principes d'efficacité de l'aide.

 

Un cadre juridique renforcé pour appliquer les principes d'efficacité de l'aideHaut

L?accord de Cotonou révisé, qui intègre les principes d'efficacité de l'aide, complète un cadre d'obligations imposées à l'UE et à ses Etats membres au titre du TFUE et renforce les engagements de l'UE à mettre ces principes en pratique.

D?un point de vue général, l'UE et ses Etats membres sont tenus, en vertu de l'article 208, paragraphe 2, du TFUE, de mettre en oeuvre le programme d'action d'Accra et la déclaration de Paris:
"L'Union et les Etats membres respectent les engagements et tiennent compte des objectifs qu'ils ont agréés dans le cadre des Nations unies et des autres organisations internationales compétentes".

Plus particulièrement, l'article 210 (titre III, chapitre I) du TFUE constitue, concernant la coordination et l'harmonisation entre les donateurs, une base solide pour la mise en oeuvre des principes d'efficacité de l'aide:
"1. Pour favoriser la complémentarité et l'efficacité de leurs actions, l'Union et les Etats membres coordonnent leurs politiques en matière de coopération au développement et se concertent sur leurs programmes d'aide, y compris dans les organisations internationales et lors des conférences internationales. Ils peuvent entreprendre des actions conjointes. Les Etats membres contribuent, si nécessaire, à la mise en oeuvre des programmes d'aide de l'Union".L?UE et ses Etats membres sont donc tenus d'assurer la coordination entre les donateurs au titre de l'article 210 du TFUE. L'accord de Cotonou révisé va au-delà et vise l'harmonisation entre les donateurs, attribuant un rôle de premier plan au pays ACP partenaire (article 2 de l'accord de Cotonou).

Dans la pratique, il incombe à la Commission de proposer, au niveau européen, des initiatives permettant d'assurer la coordination entre les donateurs: "La Commission peut prendre toute initiative utile pour promouvoir la coordination visée au paragraphe 1". L'article 210, paragraphe 2, du TFUE confère ainsi à la Commission la responsabilité d'émettre des propositions adaptées en vue d'harmoniser l'aide au développement de l'UE et de ses Etats membres, notamment à destination des pays ACP.

 

Programmer l'aide aux pays ACP avec les nouvelles dispositions de l'accord de Cotonou sur l'efficacité de l'aideHaut

L?accord de Cotonou révisé place les principes d'efficacité de l'aide au c?ur de l'exercice de programmation. L'appropriation, l'alignement, l'harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle sous-tendent désormais la coopération au développement ACP-CE. Les principes d'efficacité de l'aide deviennent des principes fondamentaux (article 2) de l'accord de Cotonou.

  • Principe fondamental de l'accord de Cotonou, l'appropriationconfère aux Etats ACP un rôle majeur dans l'alignement et l'harmonisation du soutien des donateurs par rapport aux stratégies de développement (article 2). Elle implique la participation des parlements et de la société civile des pays ACP à l'élaboration de ces stratégies (annexe IV, article 2). Assurer l'application concrète de ce principe reste un défi:

    > la capacité d'analyse des gouvernements des pays ACP et leur capacité à formuler des politiques doivent être soutenues pour permettre la définition de politiques de développement et pour diriger les processus d'alignement et d'harmonisation. L'engagement des donateurs à contribuer au renforcement des capacités de leadership des pays ACP trouvera ainsi une application concrète;

    > la participation des parlements nationaux nécessite une bonne gouvernance assurant l'équilibre des pouvoirs entre le gouvernement, qui dirigera la définition des politiques de développement nationales, et le parlement, qui intégrera les préoccupations concrètes des populations des Etats ACP dans la stratégie de développement. De nouvelles pratiques doivent également être établies afin de renforcer le contrôle de l'aide budgétaire et de la gestion des finances publiques par le parlement;

    > le renforcement, au titre de l'article 33, paragraphe 1, et de l'article 7, de la capacité d'analyse des parlements et de la société civile des pays ACP et de leur capacité à contribuer à la formulation des stratégies de développement est également essentiel à l'application concrète du principe d'appropriation. Pour ce qui est de la société civile et de la représentativité, il importe de tirer les leçons du réexamen à mi-parcours afin de s'assurer que le prochain cycle produira de meilleurs résultats.



  • Conformément au principe d'alignement, autre principe fondamental de la coopération au développement ACP-UE, l'Union et ses Etats membres sont tenus d'aligner leurs programmes d'appui et de développement sur les stratégies de développement nationales (article 2 et article 61). L'alignement couvre également les procédures de mise en oeuvre et implique le recours à des dispositions et à des procédures spécifiques à chaque pays, dans le cadre non seulement des appuis budgétaires, mais aussi des procédures d'appel d'offres liées à des programmes et des projets.
  • > L'accord de Cotonou révisé précise que la coopération ACP-UE est notamment guidée par le principe d'alignement, qui constitue un objectif commun des parties au partenariat et un principe fondamental au titre de l'article 2 de l'accord.

    > Conformément au programme d'action d'Accra, à la déclaration de Paris et à l'engagement à respecter le leadership du pays partenaire, les documents de stratégie, préparés conjointement par l'UE et l'Etat/la région ACP, doivent se baser sur les stratégies de développement nationales/les documents de stratégie nationaux pour la réduction de la pauvreté, notamment concernant le choix du ou des secteur(s) de concentration de l'aide.

    > L'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou doit être interprété à la lumière du programme d'action d'Accra et de la déclaration de Paris, de sorte que les conditions de l'appui budgétaire et les indicateurs de performance relatifs aux déboursements s'inspirent des stratégies de développement nationales.

  • L?accord de Cotonou révisé met également l'accent, dans son article 2, sur le principe d'harmonisation entre les donateurs, en vertu duquel "les parties oeuvrent en étroite collaboration pour déterminer et mettre en oeuvre les processus nécessaires permettant l'alignement et l'harmonisation de la part des donateurs". L'UE et ses Etats membres sont déjà tenus d'assurer la coordination entre les donateurs au titre de l'article 210 du TFUE. L'accord de Cotonou révisé va cependant plus loin: il vise l'harmonisation entre les donateurs et donne au pays partenaire un rôle de direction. Il prévoit également, dans son annexe IV, une étroite coordination entre l'UE et les Etats membres pour la préparation du document de stratégie et du programme indicatif. La coordination et l'harmonisation entre les donateurs forment sans conteste l'élément le plus important et le plus difficile à mettre en oeuvre du plan d'action sur l'efficacité de l'aide. Elles appellent de nouvelles règles en matière de définition des stratégies et de gestion des ressources.
  • > L'accord de Cotonou révisé précise que la coopération ACP-UE est notamment guidée par le principe d'harmonisation de la part des donateurs, qui constitue un objectif commun des parties au partenariat et un principe fondamental au titre de l'article 2 de l'accord.

    > Le renforcement des capacités s'impose pour encourager les pays ACP à diriger eux-mêmes la répartition du travail, sans quoi c?est la Commission qui doit en prendre l'initiative. Le rôle de direction assumé par les pays ACP s'accompagne d'une responsabilité vis-à-vis des donateurs, qui doivent pouvoir se désengager du financement de programmes lorsque plusieurs d'entre eux se recoupent inutilement.

    > Le document de stratégie (DS) et le programme indicatif (PI) forment le principal outil d'harmonisation entre les donateurs. Le DS doit servir d'instrument de programmation conjoint pour chaque pays/région et répartir, sur la base d'avantages comparatifs, les secteurs entre l'UE et les Etats membres. Le PI doit quant à lui former un cadre commun de mise en oeuvre recourant au besoin à la coopération déléguée.

  • La gestion axée sur les résultatsimpose aux donateurs de lier la programmation par pays et les ressources aux résultats et de les aligner sur des modèles efficaces d'évaluation des performances des pays partenaires. Les donateurs doivent s'abstenir d'exiger la mise en place d'indicateurs de performance incompatibles avec les stratégies de développement nationales des partenaires. La gestion axée sur les résultats leur impose également d'harmoniser leurs exigences en matière de contrôle et de déclaration.
  • > L'accord de Cotonou révisé précise que la coopération ACP-UE est notamment guidée par le principe de gestion axée sur les résultats, qui constitue un engagement commun des parties au partenariat et un principe fondamental au titre de l'article 2 de l'accord.

    > L'accord de Cotonou révisé introduit le principe de gestion axée sur les résultats à l'article 4, paragraphe 3, point c), de l'annexe IV. Aux termes de l'annexe IV, les documents de stratégie et le programme indicatif doivent contenir des critères orientés vers les résultats pour les réexamens. Il convient de s'assurer que ces critères sont compatibles avec les stratégies de développement nationales des partenaires.

    > Les ressources sont allouées en adéquation avec les besoins et les performances. Ces dernières sont évaluées sur la base des progrès réalisés dans un certain nombre de domaines, tels que la gouvernance, la mise en oeuvre des réformes institutionnelles, l'utilisation des ressources, la réalisation des OMD et le développement durable.

    > En vertu du programme d'action d'Accra et de la déclaration de Paris, la gestion des ressources doit tendre vers la réalisation des objectifs définis dans les stratégies de développement. Cela étant, si la coopération ACP-UE est guidée par les principes d'efficacité de l'aide, sur lesquels repose la programmation de l'aide, l'accord de partenariat ACP-UE a pour principal objectif l'éradication de la pauvreté. Puisque les OMD sont les indicateurs universels des progrès accomplis en matière de lutte contre la pauvreté, les avancées réalisées en direction des OMD doivent figurer en bonne place dans la gestion de l'aide axée sur les résultats.

  • La responsabilité mutuelleimplique une évaluation commune, par les pays partenaires et les donateurs, des progrès réalisés dans la mise en oeuvre des principes d'efficacité de l'aide. Cependant, elle représente avant tout un engagement à garantir la transparence dans l'utilisation des ressources consacrées au développement. Elle constitue également un engagement du pays partenaire à mettre en place et à promouvoir des approches participatives, notamment en renforçant les capacités des parlements et en impliquant une grande variété d'acteurs dans la définition et la mise en oeuvre des stratégies de développement nationales.
  • > L'accord de Cotonou révisé précise que la coopération ACP-UE est notamment guidée par le principe de responsabilité mutuelle, qui constitue un élément clé du partenariat et un principe fondamental au titre de l'article 2 de l'accord.

    > Ce principe s'exprime par ailleurs dans l'accord de Cotonou révisé au niveau, notamment, des performances en matière de gouvernance. À cet égard, les performances en matière de gouvernance et de mise en oeuvre des réformes constituent déjà un critère d'allocation (annexe IV, article 3) et la tranche incitative liée à la gouvernance (10e FED) est sans conteste un instrument extrêmement utile pour inciter les Etats ACP à entamer des réformes démocratiques.

    > Pour ce qui est de la transparence dans l'utilisation des ressources en faveur du développement, l'article 61, paragraphe 2, de l'accord de Cotonou révisé renforce la responsabilité au niveau national et le contrôle parlementaire sur la gestion des finances publiques.

    > L'article 33, paragraphe 3, point c), de l'accord révisé intègre lui aussi ce principe de manière indirecte. Etant donnée la fongibilité des fonds, la transparence dans l'utilisation des ressources en faveur du développement implique le soutien aux pays ACP dans le renforcement des capacités de gestion des finances publiques, notamment afin de mettre en place des systèmes fiscaux efficaces et durables, mais aussi la participation aux structures de coopération fiscale internationale et la mise en oeuvre des bonnes pratiques fiscales.

 

Dernière mise à jour : 02/07/2012 | Haut de la page