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Verbraucherpolitik und Gesundheitsschutz

Press releases

Brüssel, 8. November 2000

Lebensmittelrecht vom Erzeuger zum Verbraucher: Einrichtung einer Europäischen Lebensmittelbehörde

Die Europäische Kommission nahm heute einen Vorschlag für eine im Mitentscheidungsverfahren von Parlament und Rat zu erlassende Verordnung an, die die allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts festlegt und die Einrichtung einer Europäischen Lebensmittelbehörde (ELB) vorsieht. Der von den Kommissionsmitgliedern David Byrne (zuständig für Gesundheit und Verbraucherschutz) und Erkki Liikanen (zuständig für Unternehmen) gemeinsam vorgelegte Vorschlag bildet das Herzstück der Kommissionsstrategie für eine vorausschauende Lebensmittelpolitik, die die gesamte Lebensmittelherstellungskette vom Erzeuger zum Verbraucher abdeckt. Hauptziel ist die Schaffung einer Grundlage für die Sicherstellung eines hohen Maßes an Gesundheitsschutz bei gleichzeitiger Gewährleistung eines effektiv funktionierenden Binnenmarktes. Dieses Maßnahmenpaket wird nicht nur zu einem hohen Maß an Gesundheitsschutz für die Verbraucher im Bereich der Lebensmittelsicherheit beitragen, sondern auch zur Wiederherstellung und Aufrechterhaltung des Vertrauens der Verbraucher in die Lebensmittel. Die Kommission entschied, dass der ELB die erforderlichen personellen und finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt werden müssten, denn nur so könne sie erfolgreich arbeiten. Es wird davon ausgegangen, dass sie nach den ersten drei Jahren über 250 Mitarbeiter und Haushaltsmittel in Höhe von circa 40 Mio. € verfügen wird. Zu diesem Zeitpunkt soll eine Überprüfung des endgültigen Personal- und Finanzbedarfs erfolgen, um sicherzustellen, dass die Behörde die für die volle Aufnahme ihrer Tätigkeit erforderlichen Ressourcen erhält. Vorläufigen Berechnungen zufolge sind etwa 330 Mitarbeiter erforderlich. Was den Sitz der ELB betrifft, so wird die Kommission in Bälde einen Vorschlag vorlegen.

"Sicherheit ist die wichtigste Zutat unserer Lebensmittel. Europa muss in der Lage sein, dafür zu sorgen, dass wir unseren Verbrauchern diese Zutat liefern können. Dieses Verordnungspaket ist so konzipiert, dass die Mängel der Vergangenheit behoben werden und die Lebensmittelsicherheit einen festen Platz ganz oben auf unserer Agenda erhält. Ein gut durchdachtes Lebensmittelrecht und die Einrichtung der Europäischen Lebensmittelbehörde sind die wahren Fundamente, auf denen unsere neue Politik der Lebensmittelsicherheit ruhen wird." So der für Gesundheit und Verbraucherschutz zuständige Kommissar David Byrne anlässlich der Präsentation des Vorschlags.

Byrne fuhr fort: "Wir müssen das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Leistungsfähigkeit der Lebensmittelindustrie und in die Behörden und ihre Bemühungen um sichere Lebensmittel zurückgewinnen. Das neue Lebensmittelrecht legt die grundlegenden Prinzipien und Anforderungen für das Inverkehrbringen von Lebensmitteln fest sowie für die Gewährleistung, dass die Verbraucher sichere Lebensmittel erhalten. Auch die Sicherheit von Futtermitteln wird abgedeckt, vor allem dort, wo sie sich direkt oder indirekt auf die Lebensmittelsicherheit auswirken kann. Eine gut ausgestattete Lebensmittelbehörde unterstützt diesen Ansatz durch erstklassige, aktuelle wissenschaftliche Beratung für Verbraucher, Industrie, Mitgliedstaaten, die Kommission und das Europäische Parlament. Ein besonders wichtiges Element der Behörde stellt die Tatsache dar, dass die für Lebensmittelsicherheit zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten so eng wie möglich einbezogen werden, um die frühzeitige Identifizierung neu auftretender Risiken zu erleichtern und zu verhindern, dass verwirrende oder widersprüchliche Aussagen gegenüber den Verbrauchern gemacht werden."

Bei der Vorlage des neuen Rechtstextes erklärte Kommissar Liikanen: "Es ist unerlässlich, dass in der Lebensmittelindustrie die höchsten Standards gelten; dies liegt im gemeinsamen Interesse von Verbrauchern und Industrie. Unsere Lebensmittelindustrie zählt europaweit 2,6 Millionen Beschäftigte und weist eine Jahresproduktion von über 600 Mrd. € auf. Eine Lebensmittelindustrie, die die besten Sicherheitsstandards anwendet, wird weiterhin expandieren, wettbewerbsfähig sein und Arbeitsplätze schaffen."

Der heute vorgelegte Verordnungsentwurf schreibt im Hinblick auf die Versorgung mit sicheren Lebensmitteln die allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse für das Inverkehrbringen von Lebens- und Futtermitteln fest, und legt den Grundstein für die Lebensmittelbehörde als das wichtigste Instrument zur Umsetzung der neuen lebensmittelrechtlichen Vorgaben. Die Verordnung enthält Regeln für das Krisenmanagement, erweitert das Schnellwarnsystem, führt Verfahren ein, um das Inverkehrbringen unsicherer Lebensmittel zu verhindern, und überträgt den Unternehmen die Verantwortung dafür, ausschließlich sichere Lebens- und Futtermittel auf den Markt zu bringen. Dieses einheitliche und umfassende Konzept eröffnet einen neuen Weg für die Lebensmittelsicherheit.

Allgemeine Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts

Der Vorschlag enthält gemeinsame übergreifende Grundsätze und Erfordernisse für das Lebensmittelrecht der Union, mit denen divergierende Ansätze auf europäischer wie auch auf nationaler Ebene harmonisiert werden. Die heute vorgestellten übergeordneten Leitlinien werden die Grundlage bilden sowohl für künftige Revisionen der bestehenden Vorschriften als auch für neue Vorschläge im Bereich des Lebensmittelrechts.

Die Verordnung regelt im wesentlichen folgende Punkte:

- Bestimmung des Begriffs "Lebensmittel":
Lebensmittel sind alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen erwartet werden kann, von Menschen aufgenommen zu werden.

- Festlegung allgemeiner Grundsätze:
Das Lebensmittelrecht soll durch Anwendung des Vorsorgeprinzips, Wahrung der Verbraucherinteressen und Gewährleistung der Rückverfolgbarkeit von Lebens- und Futtermitteln dem Schutz des menschlichen Lebens dienen und den Lebensmittel- und Futtermittelunternehmern sowie den Behörden eindeutige Verantwortlichkeiten übertragen.

- Anforderungen an die Sicherheit von Lebens- und Futtermitteln:
Nur sichere Lebensmittel dürfen in den Verkehr gebracht werden. Lebensmittel gelten als unsicher, wenn sie potenziell gesundheitsschädlich, zum Verzehr durch den Menschen untauglich oder kontaminiert sind. Ebenso dürfen Futtermittel nur dann in Verkehr gebracht oder an der Nahrungsgewinnung dienende Tiere verfüttert werden, wenn sie die Anforderungen an die Futtermittelsicherheit erfüllen. Die Lebensmittel- und Futtermittelunternehmer sorgen dafür, dass dieser Grundsatz auf allen ihrer Kontrolle unterstehenden Produktions- und Vertriebsstufen eingehalten wird.

Einrichtung einer Europäischen Lebensmittelbehörde

Die Europäische Lebensmittelbehörde wird die allgemeinen Grundsätze und Erfordernisse des Lebensmittelrechts in die Praxis umsetzen und eine Schlüsselrolle spielen bei der Verbesserung des Gesundheitsschutzes und des Vertrauens der Verbraucherschaft. Sie wird von den übrigen Einrichtungen der Gemeinschaft unabhängig sein. Ihr Aufgabengebiet ist weit gefasst, damit sie aus einer umfassenden Sicht der Lebensmittelherstellungskette heraus tätig werden und Politik und Rechtsetzung eine kohärente wissenschaftlich Grundlage verschaffen kann. Daher wird die ELB sich mit allen Fragen befassen, die direkte oder indirekte Auswirkungen auf die Lebensmittelsicherheit haben, wie Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Ernährung. Ferner wird sie wissenschaftliche Gutachten zu Fragen in Zusammenhang mit genetisch veränderten Organismen abgeben.

Die ELB wird sechs Hauptaufgaben wahrnehmen:

(1) unabhängige wissenschaftliche Gutachten (auf Anforderung der Kommission, der Mitgliedstaaten, der für Lebensmittel zuständigen nationalen Einrichtungen oder des Europäische Parlaments),

(2) Beratung in lebensmitteltechnischen Fragen zur Unterstützung der Politik und Rechtsetzung in den Bereichen Lebensmittelsicherheit und Ernährung wie auch Tiergesundheit, Tierschutz und Pflanzengesundheit,

(3) Erhebung und Analyse von Daten über Ernährungsverhalten, Exposition, Risiken usw. zwecks Überwachung der Lebensmittelsicherheit in der EU,

(4) Identifizierung neu auftretender Risiken,

(5) laufender Betrieb des Schnellwarnsystems für Lebens- und Futtermittel,

(6) eine klar definierte Kommunikationsfunktion, um die Öffentlichkeit über alle in ihren Aufgabenbereich fallenden Fragen zu informieren.

Hauptschwerpunkt der ELB-Tätigkeit wird die Erstellung unabhängiger Gutachten von höchster Qualität sowie die enge Vernetzung mit ähnlichen Einrichtungen der Mitgliedstaaten sein. Sie übernimmt eine Schlüsselrolle bei der Bewertung von Risiken in Zusammenhang mit sämtlichen Tätigkeiten, die Lebens- oder Futtermittel betreffen.

Organisation

  • Verwaltungsrat

Die Behörde wird völlig unabhängig sein, auf transparente Weise arbeiten und den demokratischen Institutionen Rechenschaft ablegen. Ihr Verwaltungsrat soll sich aus 4 Vertretern ernannt vom Ministerrat, 4 Vertretern ernannt von der Kommission, 4 Vertretern ernannt vom Europäischen Parlament und 4 Vertretern der Konsumenten und der Industrie designiert von der Komission.

  • Beirat

Die ELB wird von einem Beirat unterstützt, dem fünfzehn Vertreter zuständiger Stellen (z. B. nationaler Lebensmittelbehörden) in den Mitgliedstaaten angehören.

  • Wissenschaftliche Gruppen

Die Wissenschaftlichen Gruppen setzen sich aus unabhängigen Wissenschaftlern zusammen, die im Anschluss an einen Aufruf zur Interessenbekundung vom Verwaltungsrat benannt werden. Es werden folgende Gruppen 1 eingesetzt:

- die Gruppe für Lebensmittelzusatzstoffe, Aromastoffe, technische Hilfsstoffe und Materialien, die mit Lebensmitteln in Berührung kommen,

- die Gruppe für Zusatzstoffe, Produkte und Substanzen in der Tierernährung,

- die Gruppe für Pflanzenschutzmittel und ihre Rückstände,

- die Gruppe für genetisch veränderte Organismen,

- die Gruppe für diätetische Produkte, Ernährung und Allergien,

- die Gruppe für biologische Gefahrstoffe,

- die Gruppe für Kontaminanten in der Lebensmittelherstellungskette,

- die Gruppe für Tiergesundheit und Tierschutz.

Ein Wissenschaftlicher Ausschuss wird für die allgemeine Koordinierung zuständig sein, mit der die Konsistenz des Verfahrens zur Erstellung der wissenschaftlichen Gutachten sichergestellt werden soll. Ihm gehören die Vorsitzenden der Wissenschaftlichen Gruppen sowie sechs unabhängige Wissenschaftler an, die nicht Mitglied einer Wissenschaftlichen Gruppe sind.

  • Personal und Haushalt

Die ELB wird aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert; wenn sie ihre Tätigkeit in vollem Umfang aufnimmt, könnte sie nach Maßgabe der Überprüfung etwa 330 Mitarbeiter beschäftigen, die auch das interne wissenschaftliche Fachwissen zur Verfügung stellen. Der Ressourcenbedarf soll in drei bis fünf Jahren überprüft werden, um ihn anhand der bis dahin gemachten Erfahrungen zu präzisieren. Etwa 250 Mitarbeiter sollen innerhalb der ersten drei Jahre eingestellt werden, mit Haushaltsmitteln von circa 40 Mio. €. Zunächst wird die Behörde aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert, man will jedoch die Möglichkeit prüfen, einen Teil des Finanzbedarfs durch Gebühren zu decken, die für die Erbringung von Dienstleistungen erhoben werden könnten.

Widersprüchliche wissenschaftliche Gutachten

Die Behörde soll eine beobachtende Funktion wahrnehmen, um potenzielle Widersprüche zwischen ihren wissenschaftlichen Gutachten und den wissenschaftlichen Gutachten anderer Stellen mit ähnlichen Aufgaben zu einem frühen Zeitpunkt festzustellen. Einen wesentlichen Beitrag zur Auflösung potenzieller Widersprüche wird die Einrichtung und effektive Betreibung wissenschaftlicher Netze liefern. Stellt die ELB einen potenziellen Wiederspruch fest, so sorgt sie dafür, dass alle relevanten wissenschaftlichen Informationen weitergegeben werden. Betrifft der Widerspruch eine nationale wissenschaftliche Einrichtung, so sind die ELB und die betreffende Stelle verpflichtet, in Abstimmung mit dem Beirat zusammenzuarbeiten, um entweder den Widerspruch aufzulösen oder ein gemeinsames Papier vorzulegen, das die strittigen wissenschaftlichen Fragen deutlich macht.

Garantie der Unabhängigkeit

Die Mitglieder des Verwaltungsrats, des Beirats sowie der Wissenschaftlichen Gruppen müssen unabhängig handeln. Zu diesem Zweck werden sie jedes Jahr eine schriftliche Verpflichtungserklärung und Interessenerklärung abgeben. Auf jeder Sitzung haben sie besondere Interessen anzugeben, von denen angenommen werden kann, dass sie ihre Unabhängigkeit bezüglich der jeweiligen Tagesordnungspunkt beeinträchtigen.

Vorausschauende Analyse und Vernetzung

Von zentraler Bedeutung für die Wiederherstellung des Vertrauens der Verbraucher wird die eindeutig vorausschauende Funktion sein, die die Behörde mit der Erhebung und Analyse wissenschaftlicher und sonstiger relevanter Daten wahrnimmt und die es ihr ermöglichen soll, in der Lebensmittelherstellungskette neu auftretende Risiken zu identifizieren und frühzeitig davor zu warnen. Die ELB wird die Erhebung von Expositionsdaten im Rahmen diverser Überwachungsprogramme koordinieren. Sie soll mit wissenschaftlichen Einrichtungen in den Mitgliedstaaten und mit der Gemeinsamen Forschungsstelle zusammenarbeiten, um das vorhandene Fachwissen bestmöglich zu nutzen. Es wird erwartet, dass die Behörde sich so weit wie möglich mit nationalen Behörden, Hochschulen und Forschungsinstituten vernetzt. Auf diese Weise wird sie in der Lage sein, kurzfristig wissenschaftliche Arbeiten in Auftrag zu geben, die zur Vervollständigung der wissenschaftlichen Grundlage ihrer Gutachten erforderlich sind, und sonstige Aufträge zu vergeben.

Besonderer Kommunikationsauftrag und Transparenz

Die Behörde wird sich gegenüber der Öffentlichkeit aktiv zu ihrer Arbeit und ihren Ergebnissen äußern. Die Informationen müssen objektiv, zuverlässig und für die Allgemeinbevölkerung leicht verständlich sein.

Die ELB wird die Gutachten des Wissenschaftlichen Ausschusses und der Wissenschaftlichen Gruppen unter Beifügung der Positionen von Minderheiten öffentlich bekannt geben, desgleichen die jährlich abzugebenden Interessenerklärungen, die in Bezug auf die Tagesordnungspunkte einzelner Sitzungen abzugebenden Interessenerklärungen sowie die Ergebnisse der wissenschaftlichen Arbeit. Der Verwaltungsrat kann einige seiner Sitzungen öffentlich abhalten und Vertreter der Verbraucherschaft einladen, bestimmte ELB-Tätigkeiten zu beobachten. Ferner gewährleistet er Zugang zu den in seinem Besitz befindlichen Unterlagen.

Krisenmanagement: Schnellwarnsystem und Planung

Die Kommission behält ihre Zuständigkeit für Maßnahmen des Krisenmanagements sowie für Sofortmaßnahmen, wie Vermarktungsverbote oder die Auferlegung besonderer Bedingungen für die Vermarktung. De facto weitet der Vorschlag die im Veterinärbereich bestehenden Notfallverfahren auf sämtliche Lebensmittel, gleich welcher Art und welchen Ursprungs, aus, so dass die Kommission auf eigene Initiative oder auf Verlangen eines Mitgliedstaats bei einem ernsten Risiko für die menschliche Gesundheit ein Verbot aussprechen kann. Derartige Maßnahmen müssen innerhalb von zehn Tagen von einem neu eingesetzten Ausschuss für Lebensmittelsicherheit und Tiergesundheit überprüft werden (in diesem Ausschuss gehen vier bestehende ständige Ausschüsse auf).

Es wird vorgeschlagen, die ELB mit dem laufenden Betrieb eines ausgeweiteten Schnellwarnsystems für Lebens- und Futtermittel zu betrauen, an dem die Mitgliedstaaten, die Kommission und die ELB beteiligt sind. Das neue Schnellwarnsystem wird die gesamte Lebensmittelherstellungskette abdecken, was bedeutet, dass auch die Futtermittel einbezogen werden. Es basiert auf der Pflicht der Netzmitglieder, der ELB sämtliche Informationen über ernste direkte oder indirekte Risiken für die menschliche Gesundheit zu übermitteln, die mit Lebens- oder Futtermitteln in Zusammenhang stehen. Ferner müssen Lebensmittel- und Futtermittelunternehmer die zuständige nationale Stelle benachrichtigen, wenn sie feststellen, dass ein Erzeugnis ein ernstes direktes oder indirektes Risiko für die menschliche Gesundheit darstellt. Die Mitgliedstaaten leiten alle derartigen Informationen an die ELB weiter und melden sämtliche Maßnahmen, die sie getroffen haben, um das Inverkehrbringen eines Produkts mit Ursprung in der Union oder in einem Drittland zu beschränken. Die ELB entscheidet dann, ob das fragliche Produkt ein ernstes Gesundheitsrisiko darstellt, und übermittelt gegebenenfalls die entsprechenden Informationen an die übrigen Mitglieder des Schnellwarnnetzes. Da die Behörde über das erforderliche wissenschaftliche und technische Fachwissen verfügt, kann sie die bei ihr eingegangenen Meldungen auf ihre gesundheitliche Bedeutung und Dringlichkeit prüfen.

Erforderlichenfalls wird die Behörde auch das Krisenmanagement unterstützen. Die Kommission wird gemeinsam mit der ELB und den Mitgliedstaaten einen Plan für das Krisenmanagement im Bereich der Lebens- und Futtermittel aufstellen. Im Falle einer Krise setzt die Kommission unverzüglich einen Krisenstab ein, an dem die Behörde beteiligt wird und dem sie die erforderliche wissenschaftliche und technische Beratung zukommen lässt. Der Krisenstab erhebt und bewertet sämtliche relevanten Informationen und ermittelt Möglichkeiten, das Risiko wirksam und rasch zu verhüten, zu senken oder zu beseitigen. Dem Krisenstab obliegt es ferner, im Krisenfall Maßnahmen zur Information der Öffentlichkeit zu ergreifen.

Hintergrund

Das im Januar dieses Jahres veröffentlichte Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit sprach sich aus für eine Modernisierung des Lebensmittelrechts, für die Erstellung eines kohärenten und transparenten Regelwerks, für die Verschärfung der Überwachung "vom Erzeuger zum Verbraucher" und für eine Kapazitätssteigerung unseres wissenschaftlichen Beratungssystems. Die Konsultation der Öffentlichkeit zum Weißbuch sowie die Reaktionen des Europäischen Parlaments und des Ministerrats haben bestätigt, dass die Einrichtung einer Lebensmittelbehörde mit Zuständigkeit für wissenschaftliche und technische Fragen allgemein als der wirksamste Weg angesehen wird, dem steigenden Bedarf an einer soliden wissenschaftlichen Grundlage für politische Entscheidungen zu entsprechen und das Vertrauen der Verbraucher zu stärken.

Geschichte der wissenschaftlichen Beratung in der EU

Als Antwort auf die BSE-Krise wurden im Jahre 1997 erstmals grundlegende Änderungen an der Organisation der wissenschaftlichen Beratung vorgenommen, auf der die gemeinschaftliche Rechtsetzung basiert. Der zentrale Grundsatz der Trennung von Risikobewertung und Risikomanagement wurde in der Mitteilung der Kommission vom April 1997 dargelegt und mit einem Beschluss vom Oktober 1997 umgesetzt. Damals wurden ein Wissenschaftlicher Lenkungsausschuss und acht spezifische Wissenschaftliche Ausschüsse eingesetzt. Derselbe Beschluss legte auch die Grundsätze der Unabhängigkeit, der höchsten Fachkompetenz und der Transparenz fest als fundamentale Regeln für die Arbeit der neuen Ausschüsse.

Die mit diesen Ausschüssen in den vergangenen Jahren gemachten Erfahrungen haben erkennen lassen, dass das derzeitige System an einem Kapazitätsmangel leidet, der zu schwerwiegenden Verzögerungen geführt hat, und zwar sowohl bei der Abgabe von Gutachten, die für Entscheidungen zur Bewältigung von Gesundheitsrisiken benötigt werden, als auch bei der Zulassung von Produkten, Verfahren und Stoffen nach dem Gemeinschaftsrecht. Das Weißbuch (Link) stellte fest, dass insbesondere das Fehlen der für die Vorbereitung der eigentlichen Risikobewertung in den Ausschüssen erforderlichen hausinternen wissenschaftlichen Fachkenntnisse die rasche und effiziente Erstellung der Gutachten unmöglich macht.

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1 Sie ersetzen den derzeitigen Wissenschaftlichen Lenkungsausschuss und die fünf sektoralen Wissenschaftlichen Ausschüsse.

Veröffentlicht am 13/11/2000

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