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   Mitteilung der Kommission - "Die außergerichtliche Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten (COM(1998)198)

ZUSAMMENFASSUNG

Diese Mitteilung reiht sich ein in ein Bündel von Initiativen, die die Gemeinschaft seit vielen Jahren im Bereich des Zugangs der Verbraucher zum Recht verfolgt.

Wie wichtig und dringend ein gemeinschaftliches Vorgehen in Sachen Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher ist, wurde im Verlaufe der Konsultationen zum Grünbuch (1993) und zum Aktionsplan (1996) über den "Zugang der Verbraucher zum Recht und die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten im Binnenmarkt" immer wieder unterstrichen und bestätigt.

Das Ergebnis der Aussprachen zeigt, daß eines der wichtigsten zu realisierenden Ziele die Vereinfachung der Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten ist - und zwar dadurch, daß jenen Problemen abgeholfen wird, die sich aus dem Mißverhältnis zwischen den wirtschaftlichen Implikationen einer Rechtssache und den Kosten für eine Regelung auf dem Rechtsweg ergeben.

Zur Erreichung dieses Ziels werden in dieser Mitteilung zweierlei Maßnahmen im Hinblick auf die Verbesserung des Zugangs des einzelnen Verbrauchers zum Recht (Als "Zugang des Verbrauchers zum Recht" gilt im Sinne dieser Mitteilung der Zugang zur praktischen Ausübung der Rechte und nicht der Zugang zum Recht im engeren Sinne, also zu den Gerichten) vorgeschlagen:

zum einen ein Formblatt für Verbraucherbeschwerden, mit dem der Dialog zwischen Verbrauchern und Gewerbetreibenden erleichtert und für den Fall, daß eine gütige Einigung nicht zustande kommt, der Zugang zu den außergerichtlichen Verfahren vereinfacht werden soll, und zum andern eine Empfehlung, in der die für außergerichtliche Verfahren zur Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten geltenden Grundsätze festgelegt werden.( Die ersten Gemeinschaftsinitiativen im Bereich des Zugangs der Verbraucher zum Recht gehen bis in die 80er Jahre zurück. Eine erste Mitteilung der Kommission über den Zugang der Verbraucher zum Recht wurde dem Rat am 4.1.1985 (KOM(84)692 endg.) vorgelegt, gefolgt von einer "ergänzenden" Mitteilung vom 7.5.1987 (KOM(87)210 endg.). Das Europäische Parlament äußerte sich in Form einer Entschließung vom 13. März 1987 (ABl. Nr. C 99 vom 13.4.1987, S. 203). Der Rat reagierte mit seiner ausschließlich dem Zugang der Verbraucher zum Recht gewidmeten Entschließung vom 25. Juni 1987 (ABl. Nr. C 176 vom 4.7.1987, S. 2), in der er die Kommission aufforderte, die Untersuchung unter Berücksichtigung der Erweiterung der Gemeinschaft zu ergänzen. Auf die gemeinschaftliche Dimension des Problems des Zugangs der Verbraucher zum Recht wurde außerdem in der Entschließung der Europäischen Parlaments vom 11. März 1992 (ABl. Nr. C 094 vom 13.4.1992, S. 217) sowie in der Entschließung des Rates vom 13. Juli 1992 über künftige Prioritäten für den Ausbau der Verbraucherschutzpolitik (ABl. Nr. C 186 vom 23.7.1992, S. 1) hingewiesen. Am 21., 22., und 23. Mai 1992 fand unter der Leitung der damaligen Präsidentschaft und der Kommission in Lissabon die III. Europäische Konferenz über den Zugang der Verbraucher zum Recht statt, an der etwa 300 Sachverständige aus den 12 Mitgliedstaaten der EWG und einigen Ländern der EFTA teilnahmen. In den Schlußfolgerungen der Konferenz werden die Bestrebungen der genannten Initiativen bekräftigt. In ihrem Grünbuch über den Zugang der Verbraucher zum Recht und die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt (KOM(93) 576 endg. vom 16.11.1993) formulierte die Kommission einige Vorschläge zur Lösung von grenzüberschreitenden Streitfällen von Einzelpersonen oder Gruppen. Unter diesen Vorschlägen sind auch die Freizügigkeit von Unterlassungsklagen und die Vereinfachung der Beilegung von Streitigkeiten. Als Folgemaßnahme zu dem Grünbuch legte die Kommission einen Vorschlag für eine Richtlinie über Unterlassungsklagen auf dem Gebiet des Schutzes der Verbraucherinteressen vor, die kurz von der Annahme steht (Gemeinsamer Standpunkt des Rates betreffend Unterlassungsklagen auf dem Gebiet des Schutzes der Verbraucherinteressen (CE Nr. 48/97 vom 30 Oktober 1997, ABl. Nr. C 389 vom 22.12.1997, S. 51)) sowie eine Mitteilung zum Aktionsplan für den Zugang der Verbraucher zum Recht und die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt (KOM(96) 13 endg. vom 14.2.1996). In seiner Entschließung vom 14.11.1996 zu der genannten Mitteilung (Nr. A4-0355/96, ABl. Nr. C 362 vom 2.12.1996, S. 275) unterstützt das Europäische Parlament die Zielsetzungen des Aktionsplans und fordert die Kommission zu weiterer Tätigkeit in diesem Bereich auf).

INHALTSVERZEICHNIS

EINLEITUNG

1. Das Problem des Zugangs des einzelnen Verbrauchers zum Recht

2. Drei Möglichkeiten zur Herbeiführung einer Lösung:

a) Vereinfachung und Verbesserung der Gerichtsverfahren

b) Verbesserung der Kommunikation zwischen Verbrauchern und Gewerbetreibenden

c) Einführung außergerichtlicher Verfahren

I. INHALT DER VORGESCHLAGENEN MASSNAHME

1.1. Die Förderung der gütlichen Beilegung von Verbraucher-rechtsstreitigkeiten

1.2 Angemessene Garantien für die Schaffung und das Funktionieren außergerichtlicher Einrichtungen, denen die Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten obliegt.

II. EUROPÄISCHES BESCHWERDEFORMULAR FÜR VERBRAUCHER

III. EMPFEHLUNG DER KOMMISSION BETREFFEND DIE GRUNDSÄTZE FÜR EINRICHTUNGEN, DIE FÜR DIE AUSSERGERICHTLICHE BEILEGUNG VON VERBRAUCHERRECHTSSTREITIGKEITEN ZUSTÄNDIG SIND

Anhang: Auskunftsblatt betreffend die außergerichtlichen Einrichtungen zur Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten

EINLEITUNG

1. Das Problem des Zugangs des einzelnen Verbrauchers zum Recht

Bei der Annahme eines Ersten Programms für eine Politik zum Schutz und zur Unterrichtung der Verbraucher im Jahre 1975 (ABl. Nr. C92 vom 25.4.1975, S. 1-16) hatte der Rat der Europäischen Gemeinschaften fünf fundamentale Rechte formuliert ("Recht auf Schutz der Gesundheit und Sicherheit, Recht auf Schutz der wirtschaftlichen Interessen, Recht auf Unterricht und Bildung, Recht auf Vertretung und Recht auf Wiedergutmachung erlittenen Schadens "mittels schneller, wirksamer und weniger kostspieliger Verfahren"). Seither hat sich der gemeinschaftliche Besitzstand in diesem Bereich stark ausgeweitet. Mehrere Rechtsakte der Gemeinschaft haben zum Ziel, dem Verbraucher eine Reihe konkreter Rechte einzuräumen, die er in allen Mitgliedstaaten in Anspruch nehmen kann. Die Haftung für fehlerhafte Produkte, der Verbraucherkredit, Haustürgeschäfte, Pauschalreisen, die Überbuchung bei Flugreisen, Luftfahrtunfälle (Verordnung (EG) Nr. 2027/97 über die Haftung von Luftfahrtunternehmen bei Unfällen vom 9.10.1997, Abl. Nr. L 285 vom 17.10.1997), mißbräuchliche Klauseln, Vertragsabschlüsse im Fernabsatz und das "Timesharing" sind auf europäischer Ebene rechtlich geregelt worden. Über weitere vorgeschlagene Rechtsakte in Bereichen wie Verbrauchsgüterkauf und -garantien wird gegenwärtig beraten. Mit der Einführung entsprechender Rechte auf Gemeinschaftsebene wird der Verbraucher größeren Nutzen aus dem Binnenmarkt ziehen können - ein Ziel, das die Mitgliedstaaten bei der Annahme des Aktionsplans für den Binnenmarkt steckten, den die Kommission beim Europäischen Rat von Amsterdam vorlegte (strategisches Ziel 4, CSE (97) 1 endg. vom 4.6.97).

Die Mitgliedstaaten, die für Verbraucherschutz an oberster Stelle verantwortlich sind, haben ihrerseits aus eigener Initiative eine breite Palette von Rechtsvorschriften erlassen, um den Verbrauchern spezifische Rechte einzuräumen, und zwar sowohl in Bereichen, die nicht in Rechtsakten der Gemeinschaft erfaßt sind, als auch in harmonisierten Bereichen, für die Gemeinschaftsbestimmungen gelten und mit denen die die Mitgliedstaaten ein höheres Maß an Verbraucherschutz gewährleisten können. Darüber hinaus kommen die Verbraucher in ihren Beziehungen mit den Gewerbetreibenden selbst dort, wo es keine spezifischen Rechtsvorschriften gibt, in den Genuß jenes Schutzes, der ihnen durch die allgemeinen Regeln des Zivilrechts gewährt wird.

Allerdings würde die Einführung substantieller Rechte ohne gleichzeitige Bereitstellung von Mechanismen zur tatsächlichen Wahrnehmung dieser Rechte durch die Rechtsinhaber diesen Rechten jeglichen praktischen Nutzen entziehen (Der Zugang zum Recht ist für die Verbraucher eine logische Folge der Grundrechte, die ihnen die gemeinschaftliche Rechtsordnung einräumt. Nach ständiger Rechtsprechung ist es zwar Sache der internen Rechtsordnung der einzelnen Mitgliedstaaten, die Verfahrensmodalitäten für die Klagen zu regeln, mit denen der volle Schutz der dem einzelnen aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleistet werden soll; doch setzt das Gemeinschaftsrecht dieser Zuständigkeit auch Schranken. Derartige Rechtsvorschriften dürfen nämlich weder zu einer Diskriminierung von Personen führen, denen das Gemeinschaftsrecht einen Anspruch auf Gleichbehandlung verleiht, noch die vom Gemeinschaftsrecht garantierten Grundfreiheiten beschränken. Wenn das Gemeinschaftsrecht den freien Waren- und Dienstleistungsverkehr im Gemeinsamen Markt garantiert, ist die Möglichkeit für die Wirtschaftsteilnehmer, also auch für die Verbraucher, ebenso wie die Staatsangehörigen dieses Staates die Gerichte eines Mitgliedstaats mit den Rechtsstreitigkeiten zu befassen, zu denen ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten führen können, die logische Folge dieser Freiheiten. (Urteil vom 26. September 1996, Data Delecta un Forsberg, C-43/95, Slg. 96/1-4661, Urteil vom 20. März 1997, Hayes, C-323/95, Rec. I-171). Um eine Abstimmung zwischen dem vom nationalen oder gemeinschaftlichen Gesetzgeber vorgegebenen Rahmen zum Schutz der Verbraucher unter Berücksichtigung der tatsächlichen Situation zu erreichen, muß sichergestellt werden, daß der Verbraucher seine Rechte, wenn diese verletzt werden, mittels unkomplizierter, rascher, wirksamer und kostengünstiger Rechtsmittel geltend machen kann.

Die spezifischen Probleme, die sich Verbrauchern bei der Inanspruchnahme ihrer Rechte stellen, sind bereits Gegenstand mehrerer Stellungnahmen der zuständigen Institutionen gewesen. Der Verbraucher, der seine Rechte vor Gericht geltend machen möchte, ist nämlich mit einer Vielzahl von Hindernissen konfrontiert.

Zunächst sind die Kosten für die Rechtsberatung und Vertretung vor Gericht, die Gerichtskosten, die Kosten für die Hinzuziehung von Sachverständigen (was um so häufiger zutrifft, als in der heutigen Wirtschaft immer ausgefeiltere Produkte und Dienstleistungen angeboten werden, die bisweilen den Kenntnisstand der Richter übersteigen) zu nennen. Als nächstes stellt sich in manchen Ländern das Risiko, im Falle des Unterliegens in einem Rechtsstreit für die Kosten der anderen Partei aufkommen zu müssen, und in wiederum anderen Ländern die unumgängliche Verpflichtung, selbst im Falle des Obsiegens die eigenen Kosten tragen zu müssen. Schließlich stellt sich angesichts der Überlastung der Gerichte in manchen Mitgliedstaaten das Problem der langen Wartefristen, bevor eine Rechtssache entschieden werden kann. Erschwerend kommen zu diesen materiellen Faktoren noch Hemmnisse psychologischer Art hinzu, bedingt durch die Komplexität der Gerichtsverfahren und die damit verbundenen Formerfordernisse. Häufig fühlt sich der Verbraucher wegen Verständigungsschwierigkeiten aufgrund der Juristensprache und angesichts undurchsichtiger Verfahrensrituale verunsichert.

Diese bei Rechtsstreitigkeiten ohne Auslandsbezug ohnehin schon recht komplexe Sachlage erweist sich umso schwieriger, sobald ein Rechtsstreit eine internationale Dimension erhält. Daß die Zahl grenzübergreifender Rechtsstreitigkeiten weiter steigen könnte (Ausführliche Angaben zur Begriffsbestimmung und die daraus resultierenden besonderen bzw. zusätzlichen Probleme: siehe Grünbuch, S. 72), ergibt sich zwangsläufig aus den immer vielfältiger werdenden grenzübergreifenden Transaktionen und ständig neuen Absatztechniken und Methoden zur Erbringung von Dienstleistungen.

Daraus läßt sich schlußfolgern, daß bei den meisten nationalen wie auch grenzübergreifenden Rechtsstreitigkeiten angesichts des durchwegs moderaten Wertes dessen, was wirtschaftlich auf dem Spiel steht, die Verfahren entschieden zu lang dauern und die Verfahrenskosten nicht im Verhältnis zur Sache stehen (Daß diese Aussage zutrifft, hat sich in der Studie über die Kosten der Grenzen des Gerichtswesens für den Verbraucher im Binnenmarkt bestätigt. Diese Studie hat nämlich ergeben, daß sich die Durchschnittskosten (Gerichtskosten + Anwaltskosten) für die gerichtliche Beilegung einer innergemeinschaftlichen Streitsache mit einem Streitwert von 2 000 ECU im günstigsten Fall für den Beschwerdeführer auf etwa 2 500 ECU belaufen. Einen Überblick über die Ergebnisse dieser Studie gibt der "Aktionsplan für den Zugang der Verbraucher zum Recht und die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten der Verbraucher im Binnenmarkt", S. 8-11(KOM(96)0013). Deshalb sehen viele Verbraucher davon ab, ihre Rechte einzuklagen, und finden sich statt dessen damit ab, daß ihre Rechte verletzt wurden.

2. Drei Möglichkeiten zur Herbeiführung einer Lösung

Zur Verbesserung des Zugangs der Verbraucher zum Recht bieten sich drei Möglichkeiten an: eine Vereinfachung und Verbesserung der gerichtlichen Verfahren, die Verbesserung der Kommunikation zwischen Gewerbetreibenden und Verbrauchern und die Einführung außergerichtlicher Verfahren zur Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten. Diese drei Möglichkeiten, die für sich allein genommen keine Alternativen sind, ergänzen sich gegenseitig auf der ganzen Linie.

Allerdings hebt ein grundlegendes Unterscheidungsmerkmal die erste Möglichkeit von den beiden anderen aufgezeigten ab: während sich die erste Möglichkeit im herkömmlichen Rahmen der gerichtlichen Beilegung von Rechtsstreitigkeiten situiert und auf Verbesserung bereits bestehender Systeme abstellt, führen die beiden anderen Möglichkeiten dazu, daß Rechtsstreitigkeiten, soweit dies möglich ist, aus dem Bereich der gerichtlichen Verfahren herausgenommen werden.

a) Die Vereinfachung und Verbesserung der Gerichtsverfahren

In den meisten Mitgliedstaaten sind Initiativen zur Vereinfachung der Gerichtsverfahren bei Streitsachen "mit geringfügigem Streitwert" schlechthin bzw. speziell für Verbraucherrechtsstreitigkeiten eingerichtet worden. Diesen Initiativen gemeinsam ist das Konzept der Formfreiheit dieser Verfahren, die durch vereinfachte Prozeduren eingeleitet werden könnten und bei denen die Hinzuziehung eines Anwalts freigestellt wäre bzw. die Schlichtung vor Gericht als Möglichkeit zur Beilegung eines Streitfalls angeboten würde (letzteres entweder obligatorisch oder in das Ermessen des Gerichts oder der Parteien gestellt). Trotz aller Gemeinsamkeiten weisen die vereinfachten Verfahren in den einzelnen Rechtsordnungen ein breites Spektrum an Disparitäten auf, insbesondere bei den Kriterien für die Definition einer "Bagatellsache" oder den Kosten.

Im Rahmen ihres Aktionsplans vom 14.02.1996 hat die Kommission den Vorschlag unterbreitet, ein Formblatt auszuarbeiten, das dazu beitragen könnte, dem Verbraucher das Beschreiten des Rechtswegs zu vereinfachen. Allerdings haben die Ergebnisse der Konsultierungen zum Aktionsplan gezeigt, daß die Mitgliedsstaaten nicht von den Vorzügen eines einheitlichen Formblatts für vereinfachte gerichtliche Verfahren überzeugt sind - insbesondere deshalb nicht, weil Verfahren, die allein durch Versenden eines Formblatts eingeleitet würden, für die meisten von ihnen eine Änderung der Vorschriften ihrer Zivilprozeßordnung erforderlich machen würde. Dennoch haben die entsprechenden Vorarbeiten der Kommission als Anregung für eine der im Bereich der außergerichtlichen Beilegung von Rechtsstreitigkeiten ergriffenen Initiativen gedient, die mit dieser Mitteilung in Vorschlag gebracht werden (vgl. nachstehende Ziffer I.1).

Diese Mitteilung bezieht sich nicht auf gerichtliche Verfahren und enthält daher keine Vorschläge für diesen wichtigen Bereich. Das bedeutet natürlich nicht, daß die Kommission keine Fortschritte in bezug auf die gerichtlichen Verfahren herbeiführen möchte. Sie wird im Gegenteil weiterhin prüfen, ob Handlungsbedarf für eine Gemeinschaftsaktion im Zusammenhang mit dem Funktionieren von gerichtlichen Verfahren im allgemeinen Rahmen des Binnenmarkts und der Europäischen Rechtsordnung besteht und welcher Art eine solche Gemeinschaftsmaßnahme sein könnte. Diese Vorgehensweise wird durch den Vertrag von Amsterdam stark untermauert. Im übrigen hat die Kommission unlängst eine Mitteilung vorgelegt (Mitteilung der Kommission an den Rat und an das Europäische Parlament: "Wege zu einer effizienteren Erwirkung und Vollstreckung von gerichtlichen Entscheidungen in der Europäischen Union" (KOM(97)609 endg. vom 26.11.1997), in der es insbesondere um eine Verbesserung der Verfahren für die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen im Ausland und der Regeln zur Feststellung der gerichtlichen Zuständigkeit bei grenzübergreifenden Rechtsstreitigkeiten geht. Mit dieser Mitteilung, die den Interessen der Verbraucher Rechnung trägt, wird auch eine Diskussion über ein gemeinsames Konzept der Union für bestimmte Aspekte des einzelstaatlichen Verfahrensrechts eröffnet. Im übrigen wird zur Problematik des Funktionierens vereinfachter gerichtlicher Verfahren (bei Bagatellsachen) im Rahmen des Europäischen Rechtsraums ein umfassender Reflexionsprozeß in Gang zu setzen sein.

b) Die Verbesserung der Kommunikation zwischen Verbrauchern und Gewerbetreibenden

Um die Probleme im Zusammenhang mit dem Zugang des Verbrauchers zur Rechtspflege vor Gericht zu mildern, gilt es zunächst, dem Verbraucher dabei zu helfen, seinen Streitfall mit dem Gewerbetreibenden gütlich beizulegen. Der Dialog zwischen den beiden Parteien und die gütliche Beilegung eines Streitfalls ersparen dem Verbraucher all jene Probleme, die sich bei den vorhin aufgeführten gerichtlichen Verfahren stellen, und beheben gleichzeitig die durch die Verletzung der Rechte des Verbrauchers entstandene Situation.
Die gütliche Beilegung von Streitigkeiten entspricht im übrigen auch den Bedürfnissen und Erwartungshaltungen der Gewerbetreibenden, denen ihrerseits daran gelegen ist, Rechtsverfahren zu vermeiden und sich ihre Kundschaft zu erhalten.

Zustande kommt der Dialog in der Regel auf Initiative des Verbrauchers, ggf. unter Einschaltung von Verbraucherverbänden oder sonstigen Einrichtungen, deren satzungsgemäße Aufgabe die Unterstützung von Verbrauchern ist.

Allerdings scheitert das Zustandekommen eines konstruktiven Dialogs vielfach an der Unkenntnis des Verbrauchers, an seinen Schwierigkeiten, sein Begehren deutlich zu artikulieren oder - wie im Falle grenzübergreifender Rechtsstreitigkeiten - an seinen Hemmungen, in einen Dialog mit einem "Verhandlungspartner" zu treten, der sich einer anderen Sprache bedient.

Selbstverständlich ist im Falle des Scheiterns der Bemühungen um eine gütliche Beilegung eines Rechtsstreits der Gang vor die Instanzen, die für die Beilegung des Rechtsstreits zuständig sind, unausweichlich.

Die Kommission hat im Bereich der Finanzdienstleistungen eine Initiative (Mitteilung der Kommission "Finanzdienstleistungen: Das Vertrauen der Verbraucher stärken" KOM (97) 309 vom 26.6.1997 in Folge des Grünbuchs "Finanzdienstleistungen: Wahrung der Verbraucherinteressen" KOM (96) 209 vom 22.5.96).auf den Weg gebracht, die den betroffenen Parteien, also der Industrie der Finanzdienstleistungen und den Verbraucherorganisatinen, ermöglichen soll, freiwillige Vereinbarungen zu treffen und damit zum einen die Aufklärung der Verbraucher und zum anderen ihren Zugang zu den Rechtsmitteln zu verbessern.

c) Die Einführung außergerichtlicher Verfahren

So laufen viele in den einzelnen Mitgliedstaaten ergriffene Initiativen auf außergerichtliche Möglichkeiten zur Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten hinaus. Seit langem unterstützt die Europäische Kommission "Pilotprojekte" auf nationaler und örtlicher Ebene, die zum Ziel haben, entsprechende Systeme einzuführen bzw. auszubauen.

Neben den gerichtlichen Verfahren gibt es heute in Europa eine Vielzahl außergerichtlicher Verfahren, die speziell die Beilegung von Rechtsstreitigkeiten von Verbrauchern betreffen. Zum Teil handelt es sich dabei um Verfahren, die komplementär zu Gerichtsverfahren sind oder als Vorstufen zu diesen dienen, z. B. Mediations- und Schlichtungsverfahren. Zum Teil wird bei solchen Verfahren aber auch auf Alternativregelungen, wie z. B. Schiedsverfahren, zurückgegriffen Da für ein und dasselbe Verfahren je nach Mitgliedstaat die Konzepte u. U. unterschiedlich sind und hierbei eine verwirrende begriffliche Vielfalt besteht, sei ausdrücklich darauf hingewiesen, daß es in der vorliegenden Mitteilung ausschließlich um die Verfahren geht, die - unabhängig von ihrer Bezeichnung - zur Beilegung eines Streitfalls durch aktive Mitwirkung eines Dritten (ob dieser nun eine Lösung vorschlägt oder aber eine bindende Entscheidung trifft) führen sollen. Darunter fallen also nicht jene Verfahren, die sich lediglich darauf beschränken, einen gütlichen Ausgleich zwischen den Parteien anzustreben, um zu erwirken, daß sie sich einvernehmlich einigen.

Kennzeichnend für die Systeme zur außergerichtlichen Beilegung von Verbraucherstreitigkeiten ist ihre ausgeprägte Unterschiedlichkeit hinsichtlich Struktur, Funktionsweise und Verfahrensablauf.

Die bestehenden außergerichtlichen Regelungen sind entweder aus Initiativen der öffentlichen Hand auf zentralstaatlicher Ebene (z. B. die Consumer Complaints Boards in den skandinavischen Ländern) oder auf örtlicher Ebene (z. B. die Schiedsgerichte in Spanien), aus Initiativen von Branchenverbänden (z. B. die Mediationsbeauftragten/ Ombudsmänner im Bank- und Versicherungswesen) oder von Gewerbetreibenden oder Einrichtungen hervorgegangen, die hauptamtlich Schlichtungs- und Vermittlungsdienste anbieten (z. B. Juristen oder private Schlichtungsstellen). Gerade wegen dieser Vielfalt sind auch die Entscheidungen dieser "Instanzen" sehr unterschiedlich: sie reichen von reinen Empfehlungen (z. B. bei den Consumer Complaints Boards in den skandinavischen Ländern und den meisten privaten Ombudsmännern, über Entscheidungen, die nur für den Gewerbetreibenden bindend sind (z. B. die meisten Entscheidungen der Ombudsmänner im Bankwesen) bis hin zu solchen, die für beide Parteien bindend sind (Schiedsverfahren).

Mit Blick auf die Wahrung der Interessen der Rechtssubjekte stellt sich allerdings die Frage, inwieweit außergerichtliche Verfahren die Garantien bieten können, die gerichtliche Verfahren sichern (insbesondere Gewährleistung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit), während gleichzeitig auch noch der Zugang der Verbraucher zur Beilegung ihrer Streitigkeiten in der Praxis verbessert werden soll. Dieser Frage kommt um so größere Bedeutung zu, als das außergerichtliche System trotz aller unbestreitbaren Vorzüge u.U. gewisse Schwachpunkte haben könnte, wie beispielsweise eine Flexibilität, die es zuläßt, von einer strikten Anwendung der Rechtsregeln abzusehen, die Möglichkeit, die Erhebung eines Rechtsmittels gegen eine zwingende Entscheidung auszuklammern, oder Probleme mit der Durchführung des Entscheidungen, insbesondere in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Entscheidung gefällt wurde. (Das Abkommen von New York aus dem Jahre 1958, das die Durchsetzung von Schlichtungsentscheidungen ermöglicht, gilt nicht in allen Mitgliedstaaten der Union (So ist Portugal dem Abkommen nicht beigetreten (Urteil vom 25.7.1991, Rich, C-190/89, Rec. I-3855), wodurch die Anerkennung und Durchführung von Schlichtungsentscheidungen nicht in der gesamten Union möglich ist.)

Die Zusicherung, daß bestimmte Garantien für eine "korrekte Rechtspflege" in außergerichtlichen Verfahren gegeben sind, könnte einerseits die Summe der damit verbundenen Nachteile mindern, und andererseits das Vertrauen der Verbraucher in die außergerichtlichen Systeme wie auch das gegenseitige Vertrauen der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Organe stärken.

I: Inhalt der vorgeschlagenen Massnahme

Mit dieser Mitteilung setzt die Kommission zwei Initiativen zur Verbesserung der Ist-Situation in Sachen Zugang der Verbraucher zum Recht in Gang. Damit soll die Politik der Mitgliedstaaten in diesem Bereich vervollständigt werden, auf daß "ein hohes Verbraucherschutzniveau" erreicht werden kann, wie dies in Artikel 129a EGV vorgesehen ist. Angesichts des Subsidiaritätsprinzips (Artikel 3b EGV) beschränkt sich die Maßnahme auf das zur Erreichung des genannten Ziels Erforderliche. Durchgeführt werden soll die vorgeschlagene Maßnahmen auf freiwilliger Basis.

I.1. Förderung der gütlichen Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten

Hierzu möchte diese Mitteilung zunächst darauf hinwirken, daß Streitfälle in verstärktem Maße und auf unkomplizierte Weise unmittelbar nach ihrer Entstehung geregelt werden können, so daß den Parteien, die durch die Einleitung eines (gerichtlichen oder außergerichtlichen) Verfahrens entstehenden Unannehmlichkeiten erspart bleiben. Deshalb wird in der Mitteilung ein "Europäisches Formblatt für Verbraucherbeschwerden" in Vorschlag gebracht, mit dem der Dialog zwischen Verbrauchern und Gewerbetreibenden im Hinblick auf eine gütliche Beilegung ihres Streitfalls verbessert werden soll. Sollte die erhoffe Aussprache nicht zur Lösung des anstehenden Problems führen, könnte das Formblatt anschließend für die Einleitung eines außergerichtlichen Verfahrens benutzt werden. Zu wünschen wäre, daß die für eine außergerichtliche Beilegung von Verbraucherstreitigkeiten zuständigen Instanzen sich mit der Einleitung eines Verfahrens einverstanden erklären, das in ihrem Zuständigkeitsbereich allein durch Hinterlegung des europäischen Formblatts eingeleitet werden kann. Auf diese Weise könnten sämtliche Möglichkeiten, für die das Formblatt vorgesehen ist, voll ausgeschöpft werden.

Das "Beschwerdeformular" kann sowohl auf nationaler als auch auf grenzübergreifender Ebene verwendet werden, und zwar unabhängig vom Streitwert oder der Art der Streitsache. Es wird in das Ermessen der Betroffenen gestellt, darüber zu befinden, ob der Streitfall unter Verwendung des Formulars beigelegt werden kann. Was den speziellen Bereich der Finanzdienstleistungen anbelangt, so wird im Rahmen des derzeit laufenden "Dialogs" zwischen der Industrie der Finanzdienstleistungen und den Verbraucherorganisatinen untersucht, ob dieses Formular für Streitigkeiten im Zusammenhang mit Finanzdienstleistungen geeignet ist.

Das Formblatt kann in Zukunft von jedem Interessenten in allen Sprachen der Europäischen Union im Internet abgerufen werden. (/comm/dg24). Es darf zwar nicht verändert werden, kann aber von den in Frage kommenden Organisationen (Unternehmen, Unternehmensverbände, Verbraucherorganisationen, Verbraucherberatungsstellen usw.), die es den Verbrauchern anbieten, durch Hinzufügung ihres Signets in das dafür vorgesehene Feld auf der ersten Seite "individualisiert" werden.
Das Formular, dessen derzeitige Fassung nach wiederholter Rücksprache mit allen betroffenen Seiten und Mitgliedstaaten erstellt werden konnte, ist als "Handreichung" für den Verbraucher konzipiert worden, damit er sein "Begehren" zielgerichteter formulieren kann. Angeboten werden in dem Formblatt pro Frage mehrere Antwortmöglichkeiten, so daß sich die Beschwerde und die entsprechende Forderung genauer einordnen lassen. Vorgesehen sind allerdings genügend freie Felder, in die der Benutzer weitere Angaben hinzufügen oder Sonderfälle beschreiben kann, die nicht in den vorgegebenen Auflistungen vorgesehen sind. Dadurch, daß das Formblatt eine Kombination aus Multiple-Choice-Fragen und Feldern für frei zu formulierenden Volltext bietet, werden grenzübergreifende Rechtsstreitigkeiten, bei denen die einzelnen Parteien sich unterschiedlicher Sprachen bedienen, wesentlich vereinfacht. Die Kommission wird das Formular den praktischen Erfordernissen stets anpassen.

Die Kommission versteht diese Initiative zunächst als Pilotprojekt. Nach einem zweijährigen Versuchszeitraum möchte sie dann auf der Grundlage der bis dahin gewonnenen Erkenntnisse das Formblatt auf seine Zweckmäßigkeit und sein Wirkung hin bewerten.

I.2. Angemessene Garantien für die Schaffung und das Funktionieren außergerichtlicher Einrichtungen, denen die Beilegung von Verbraucherrechts-streitigkeiten obliegt

Der zweite Teil der Kommissionsinitiative besteht aus einer Empfehlung, die bestimmte Grundsätze für das Funktionieren (bereits bestehender oder noch zu schaffender) außergerichtlicher Instanzen für die Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten festschreibt.

Bei den von dieser Empfehlung betroffenen außergerichtlichen Verfahren handelt es sich um solche, die - unabhängig von der rechtlichen Art der Entscheidungen (Entscheidung, Empfehlung oder Vorschlag) - dadurch gekennzeichnet sind, daß eine dritte Partei in das Verfahren eingreift, die sich nicht damit begnügt, auf die Parteien einzuwirken, damit eine Einigung herbeigeführt werden kann, sondern die konkret zur Beilegung der Streitigkeit Stellung bezieht.

Die Wahrung gewisser Grundsätze wie Unabhängigkeit, Transparenz und Effizienz kann zur Erreichung eines höheren Schutzniveaus der Verbraucherrechte beitragen. Parallel dazu ist die Gewähr, daß diese Sicherheiten gegeben sind, ein Element für Zuverlässigkeit und Vertrauensbildung. Letzteres betrifft zwei Ebenen: zum einen kann der Verbraucher, in seinem Vertrauen gestärkt durch die Garantien, die ihm die gebotenen gerichtlichen Verfahren bieten, bedenkenlos vollen Nutzen aus den Vorteilen ziehen, die ihm das außergerichtliche System eines Landes oder - bei grenzübergreifenden Streitfällen - eines anderen Mitgliedstaates bieten. Zum anderen bauen die für grenzübergreifende Verbraucherrechtsstreitigkeiten zuständigen Instanzen in den einzelnen Ländern gegenseitiges Vertrauen auf. In einem solchen Umfeld gegenseitigen Vertrauens können diese Instanzen dann effizienter an der grenzübergreifenden Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten zusammenarbeiten. Die Kommission ihrerseits möchte die Vernetzung entsprechender Stellen fördern, damit diese untereinander aktiver an der Beilegung konkreter Streitfälle mitwirken. Anzustrebende Idealvorstellung wäre, daß der Verbraucher bei grenzübergreifenden Rechtsstreitigkeiten über die zuständige außergerichtliche Stelle seines Landes die entsprechende Instanz im Ausland anrufen könnte.

In diesem Sinne wäre zu wünschen, daß die außergerichtlichen Einrichtungen in den einzelnen Mitgliedstaaten sich zu den in dieser Empfehlung dargelegten Grundsätzen bekennen. Den Verbraucherverbänden und Berufsorganisationen fällt, sowohl für sich allein genommen als auch in Kooperation untereinander, eine Schlüsselrolle zur Verwirklichung dieses Ziels zu.

Außerdem wird den Betreibern außergerichtlicher Stellen in einem bestimmten Mitgliedstaat durch diese Grundsätze die Möglichkeit eröffnet, ihre Dienstleistung auch in anderen Mitgliedstaaten anzubieten.

Im Sinne von Transparenz und Verbreitung von außergerichtlichen Verfahren, die den in der Empfehlung dargelegten Grundsätzen gerecht werden, und damit die entsprechenden Stellen leichter untereinander vernetzt werden können, beabsichtigt die Kommission, für die außergerichtlichen Einrichtungen, denen die Beilegung von Verbraucherrechtsstreitigkeiten obliegt und die die genannten Garantien bieten, eine Datenbank einzurichten. Darin gespeichert werden sollen, unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips, die Informationen, die die Mitgliedstaaten, die sich an dieser Initiative beteiligen möchten, der Kommission liefern. Zwecks Standardisierung der Information und Vereinfachung der Datenübermittlung möchte die Kommission den Mitgliedstaaten ein Musterauskunftsblatt bereitstellen, das dieser Mitteilung als Anhang beigefügt ist.

Zum Zweck der Transparenz und Information könnten die einzelnen Mitgliedstaaten die Schaffung einer zentralen Kontaktstelle für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet vorsehen, die jeden Interessenten zur außergerichtlichen Beilegung konkreter Verbraucherrechtsstreitigkeiten an die entsprechende Einrichtung verweisen könnte.

Spätestens 2 Jahre nach Verabschiedung der Empfehlung möchte die Kommission deren Umsetzung einer Evaluierung unterziehen.

II. Ein europäisches Beschwerdeformular für die Verbraucher

Anhang

 

AUSKUNFTSBLATT BETREFFEND DIE AUSSERGERICHTLICHEN EINRICHTUNGEN ZUR BEILEGUNG VON VERBRAUCHERRECHTS-STREITIGKEITEN

ANGABEN ZUR EINRICHTUNG: (Bezeichnung, Anschrift, Telefon- und Faxnummer, E-Mail-Adresse und sonstige zweckdienliche Angaben einsetzen)

ORGANISATORISCHER AUFBAU: (beschreibende Angaben zur Zusammensetzung der Einrichtung, ob Ein-Personen- oder Kollegialeinrichtung, Mandatsdauer und Regelung der Ernennung und Abberufung der Personen, denen die Entscheidungsfindung obliegt);

ZUSTÄNDIGKEITEN:(Art der bearbeiteten Rechtsstreitigkeiten, geographischer Zuständigkeitsbereich der Einrichtung und etwaige Eingrenzung der Kompetenzen nach dem Kriterium der Streitwert-Höhe)

VERFAHREN: (Angaben zur Regelung für die Befassung der Einrichtung - insbesondere Schritte, die der Verbraucher vorab bereits unternommen haben muß, Notwendigkeit des persönlichen Erscheinens der Parteien und Form des Verfahrens (ob auf dem Schriftweg oder durch mündliche Verhandlung)

KOSTEN: (etwaige Verfahrenskosten und Regelung betreffend Kostenteilung nach Abschluß des Verfahrens)

ART DER ENTSCHEIDUNG: (Angabe, ob das Verfahren zu einer für eine oder beide Parteien rechtlich bindenden Entscheidung, lediglich zu einer Empfehlung oder zu einem Vergleichsvorschlag führt)

VOLLSTRECKUNG: (Angaben darüber, wie die Entscheidung vollstreckt wird, wenn sie zwingender Rechtsnatur ist).

 

 

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