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LES OPERATEURS-CÂBLE ET LA CONCURRENCE EN EUROPE

Présentation par Jean-François Pons,
Directeur Général Adjoint,
Devant l'ECCA à Bruxelles le 18 novembre 1999

Cette présentation, à laquelle MM. Christian Hocepied et Jacques Lovergne ont largement contribué, a été faite à titre personnel et ne saurait donc engager la Commission européenne.

Le câble n'est pas une activité nouvelle. L'âge de votre association (l'ECCA) - 44 ans - le démontre. Le secteur du câble se trouve toutefois à la croisée des chemins aujourd'hui du fait de l'évolution des technologies - la numérisation a démultiplié la capacité des réseaux - de la libéralisation du marché des télécommunications et du phénomène de convergence. Cette situation demande aux câblo-opérateurs de se resituer: veulent-ils rester dans leur activité traditionnelle de fourniture d'accès aux télévisions ou se lancer dans le marché des télécommunications et plus largement de la Société de l'information ? A cet égard, la question est si la "fenêtre d'opportunité" des câblo-opérateurs européens va durer. En effet, le lancement de services ADSL par les opérateurs historiques de télécommunications dans plusieurs Etats membres enlève une partie de l'avantage compétitif des réseaux câblés en matière de largeur de bande.

  1. Développement et perspectives des réseaux câblés dans la Communauté

    Je comprends que vous représentez 17 pays différents ainsi que 5 pays d'Europe de l'Est. Vous pourrez donc témoigner qu'il y a peu de secteurs où des différences aussi prononcées existent entre Etats membres. Certains Etats membres sont presque entièrement câblés (Belgique, Allemagne, Pays-Bas), d'autres marquent un retard très important (Italie, Grèce). La même diversité se constate pour les taux de pénétration et dans certains cas le pourcentage baisse. Cette baisse est due à la concurrence du satellite. Enfin, il y a aussi des différences quant à la technologie utilisée et la gamme de services offerts.

    Une remarque générale peut être faite pour l'ensemble de la Communauté: la profitabilité des réseaux câbles reste modeste. Une des raisons est que les opérateurs sont encore en train de développer leurs réseaux et de les mettre aux normes numériques, ceci exige des investissements très importants et explique l’existence de cash flow négatifs.

  2. Importance du câble pour la concurrence dans les télécommunications et la Société de l'Information

    Près de deux ans après la libéralisation complète des télécommunications dans la Communauté, nous observons toujours l'absence de concurrence effective au niveau de l'accès local, sauf dans les Etats membres où les opérateurs de réseaux de télévision par câble ont investi et offrent la téléphonie vocale en concurrence avec l'ancien monopole. Les réseaux de télévision par câble fournissent en effet une solution de remplacement viable au niveau de l'infrastructure locale. Il faut néanmoins qu'ils ne soient pas détenus ou contrôlés par l'opérateur en place, comme c'était le cas dans plusieurs Etats membres.

    En Belgique, en Espagne, aux Pays-Bas, en Autriche et au Royaume-Uni, il existe une offre de téléphonie vocale sur le câble, mais qui est loin d'être déjà généralisée à l'ensemble de la population. Seul dans ce dernier pays, la téléphonie vocale sur le câble semble avoir réellement percé à l'heure actuelle.

    En fait certains exploitants de réseaux câblés semblent considérer qu'il existe une plus grande demande pour l'accès à haut débit à Internet (données) plutôt que pour la téléphonie vocale. C'est une des raisons pour lesquelles les Pays-Bas ont opté en faveur du dégroupage de la boucle locale. Même une coopération entre quatre câblo-opérateurs y a été annoncée qui permettrait d'assurer la couverture d'environ 70 % de la population ; seuls deux câblo-opérateurs (qui couvrent 25 % de la population) offrent actuellement des services téléphoniques. En revanche, l'offre de services de téléphonie par le câble est inexistante ou très réduite au Danemark, en Allemagne, en Grèce, en France, en Irlande, au Luxembourg, au Portugal, en Finlande et en Suède. Enfin, il existe des incertitudes liées à des infrastructures concurrentes en tout ou en partie :

    • l'établissement de boucles locales sans fil, qui pourraient concurrencer le câble sur le dernier kilomètre ;

    • la mise en place, par les opérateurs téléphoniques de services en mode ADSL.

    • le dégroupage de la ligne d'abonné existante de l'opérateur historique pour permettre aux nouveaux opérateurs de l'utiliser pour atteindre le consommateur final. Ce dégroupage permettra aux nouveaux entrants de mettre en oeuvre leurs propres technologies xDSL pour donner ainsi à leurs clients un accès aux services à large bande, et en particulier à l'Internet.

  3. La directive câble et le problème de la vente des réseaux-câbles des opérateurs dominants.

    Si le câble veut jouer un rôle significatif pour l'offre de services de télécommunications, les investissements doivent, compte tenu de la rapide évolution technique, avoir lieu sans délais. Manifestement, ce ne sont pas seulement des questions financières et techniques qui entrent en jeu sur ce plan, mais aussi la question de savoir si l'opérateur en place du réseau fixe détient ou contrôle encore des parts clés dans la télévision par câble.

    Quand la même entreprise contrôle réseau de télécommunications et réseau de télévision par câble, elle n'a en effet aucun motif pour investir dans les travaux nécessaires pour adapter le câble aux besoins des télécommunications.

    C'est pourquoi la Commission a adopté le 23 juin dernier la directive 99/64/CE qui requiert que les organismes de télécommunications ne fassent pas appel pour l'exploitation de leurs réseaux publics de télécommunications à la même entité juridique que pour l'exploitation de leurs réseaux câblés. Cette séparation juridique distinctes conduira à une plus grande transparence dans les actifs et des coûts et facilitera le contrôle de la rentabilité et la gestion de l'exploitation des réseaux câblés. Le considérant 12 de cette directive ajoute en outre que la Commission examinera au cas par cas s'il serait compatible avec le principe de proportionnalité d'imposer aux Etats membres l'obligation de prendre des mesures supplémentaires. Les décisions à prendre dans des cas particuliers pourraient prévoir des mesures allant jusqu'à l'ouverture du capital du câblo-opérateur à des tiers ou l'obligation de céder l'entreprise en totalité. Ainsi dans le cas de concentrations entre opérateurs concurrents, une telle obligation de cession peut être nécessaire afin de maintenir un même degré de concurrence (exemple : décision récente sur.Telia-Telenor).

    Enfin, la Commission doit également surveiller les conditions de cession des réseaux câblés. Il convient en effet d'éviter que des clauses anticoncurrentielles soient insérées dans les appels d'offres ou les contrats de vente, tel que le fait de ne pas transférer certains actifs (tels que des droits de retransmission) indispensables pour une gestion efficace des réseaux câblés.

  4. Autres questions de concurrence intéressant les cablo-opérateurs

    1. Le "guichet unique" en matière de droits d'auteur.

      L’ECCA a posé le problème de l’application de la directive cab/sat1. Elle se plaint d'une discrimination à la défaveur de la retransmission par le câble ; un radiodiffuseur distribuant ses programmes par satellite peut libérer les droits d’auteur en un seul lieu pour l’ensemble des territoires couverts par le satellite. Ce lieu est le pays d’où est émis le signal vers le satellite.

      Je note à cet égard que l’ECCA ne met pas en cause le niveau des redevances réclamées par les sociétés de droits d’auteur. Elle demande de disposer d’un guichet unique en vue de réduire les coûts de transaction. Il existerait en effet une solution pour rétablir l’équilibre et la neutralité selon le mode de diffusion utilisé, si le radiodiffuseur pouvait également libérer les droits d’auteur pour la diffusion sur le câble en même temps qu’il libère les droits pour la diffusion par satellite ("guichet unique"). Il lui suffirait ensuite de sous-licencier le câblo-opérateur local.

      Il résulte du comportement des sociétés de droits d’auteur que cette solution économiquement rationnelle ne peut intervenir en raison du refus de certaines d’entre-elles de négocier avec les radiodiffuseurs et de n’accepter de licencier que des câblo-opérateurs.

      De plus, alors que dans le passé les sociétés de droits d’auteur avaient conclu un accord sur une base régionale pour libérer en un seul point les droits de diffusion sur le câble pour l’ensemble de la zone. On assiste ces dernières années à une renationalisation de l’organisation administrative.

      L'ECCA considère que ces deux pratiques (refus de négocier et renationalisation) constituent des abus de position dominante. Nous sommes en train d'examiner cette question. Je note cependant qu'à ce jour il n'y a pas eu de plainte formelle et que la renationalisation est en quelque sorte le choix du législateur communautaire dans la directive Sat/Cab pour la libération des droits sur le câble".

    2. l'accès aux contenus

      Permettez-moi d'utiliser la décision Kirch/Bertelsmann pour illustrer la philosophie d’action de la Commission.

      L’objectif de la fusion était de favoriser le développement de la chaîne payante de Bertelsmann, Premiere, en y incluant les activités numériques du groupe Kirch et en utilisant la technologie du décodeur de Kirch.

      Cette opération aurait complètement bouleversé la configuration du marché de la télévision payante numérique en Allemagne. Seule chaîne à péage jusqu’en 1996, avant le lancement par Kirch d’une chaîne concurrente, Premiere aurait retrouvé sa position de monopole tant en ce qui concerne l’offre de programmes que les services techniques et commerciaux et une seule technologie, celle du groupe Kirch, aurait été disponible.

      Il est donc clair que cette opération, si elle avait été autorisée, aurait non seulement créé une situation de monopole en Allemagne dans le domaine de la télévision payante. Elles auraient également instauré de très fortes barrières à l’entrée pour tout nouvel entrant potentiel au moins à trois niveaux : les programmes, le décodeur et le câble.

      Les propositions des parties, à l’occasion des négociations avec la Commission, ont porté sur les deux derniers sujets. Ils proposaient d'y laisser accéder les entreprises tierces et donc en particulier les câblo-opérateurs.

      Les engagements proposés ne permettaient pas aux câblodistributeurs d'offrir des programmes de télévision payante assortis des mêmes possibilités concurrentielles que Premiere. En effet, ils n'avaient pas le droit d'agir en qualité de diffuseurs de programmes de télévision payante et d'offrir, par exemple, des programmes régionaux qu'ils auraient eux-mêmes mis sur pied. Au contraire, leur offre de programmes supplémentaires se limitait exclusivement à la commercialisation de chaînes tierces.

      De plus, les câblodistributeurs privés n'avaient pas le droit de commercialiser les offres de Premiere en matière de programmes à la carte payables à la séance, ni de faire leurs propres offres de tels programmes. Du fait de l'absence d'exclusivité des droits de diffusion attachés à ces programmes, les offrir serait cependant le moyen le plus simple de permettre la diffusion indépendante de programmes de télévision payante.

      En outre, la combinaison des bouquets de programmes de Premiere qu'ils offriraient devait être la même que celle de la chaîne. Ils dépendraient donc entièrement d'elle en ce qui concerne le groupage des programmes, leur principal moyen d'action.

      En outre, les câblodistributeurs devaient fournir à Premiere les données de leur fichier clientèle sans que Premiere soit soumise à aucune obligation réciproque. La cession d'un fichier clientèle est pourtant chose totalement inhabituelle dans cette branche et confère à la chaîne un avantage concurrentiel important.

      La fixation des prix en fonction du prix de cession de Premiere, déduction faite des économies que lui vaut la commercialisation de ses programmes par des tiers, présentait le risque pour les câblodistributeurs de ne pas pouvoir commercialiser ces programmes d'une manière rentable. La question de savoir qui déterminait les économies de coûts et selon quels critères celles-ci sont définies restait entière.

      La probabilité pour les câblo-opérateurs de pouvoir proposer et distribuer une offre de programmes alternative était donc trop aléatoire et il n’était pas possible dans ces conditions d’accepter cette opération.

    3. une règlementation des infrastructures technologiquement neutre

      Dans sa communication du 10 novembre 1999 "Review 99", la Commission plaide pour un cadre réglementaire qui soit neutre par rapport à la technique utilisée. La Commission estime pour cette raison que la même approche doit s'appliquer aux réseaux câblés qu'aux réseaxu des opérateurs de télécommunications. : les États membres devraient imposer une «obligation de négocier l'accès» aux exploitants de la télévision par câble notifiés comme "puissants" sur le marché de l'offre de large bande (ou une obligation d'accorder l'accès dans le cas d'un opérateur dominant), avec une possibilité d'intervention de l'ARN si les négociations commerciales échouent. La communication prévoit que des recommandations pourraient être éventuellement publiées à l'intention des ARN afin d'assurer une approche commune dans l'ensemble de la Communauté.

CONCLUSION

La Commission a toujours soutenu la développement de la "Société de l'Information" en particulier par la libéralisation des télécommunications, car ce secteur a de fortes potentialités d'innovation, de croissance, au profit des ménages et des entreprises, et de création d'emplois. Le câble est une infrastructure essentielle de ce secteur, susceptible de jouer un rôle proconcurrentiel important et stimulant. La Commission continuera à veiller à ce que l'application des règles de concurrence conforte ce rôle.

__________________________
[1] Directive 93/83 du 27 septembre 1993 relative à la coordination de certaines règles du droit d’auteur et des droits voisins du droit d’auteur applicables à la radiodiffusion par satellite et à la retransmission par câble - J.O. L248 du 6 octobre 1993

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