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Die Europäische Kommission

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Probleme der Buchpreisbindung nach europäischem Kartellrecht

Thomas Kaufmann

29/01/98

Venise

Meine sehr verehrten Damen und Herren,

die europäische Kommission und der europäische Gerichtshof hatten schon des öfteren Gelegenheit, sich zu dem Thema Buchpreisbindung zu äußern. Die erste Entscheidung der Kommission ist aus dem Jahre 1981 und sie betrifft die Vereinbarung von niederländischen und flämischen Verleger- und Buchhändlerverbänden zur Erstreckung der jeweiligen nationalen Buchpreisbindung auf den Handel zwischen diesen beiden Ländern.

Die Kommission hat hier den Artikel 85 geprüft, auf den ich später noch im einzelnen eingehen werde, und alle vier Genehmigungsvoraussetzungen in diesem Fall verneint. Diese Entscheidung wurde vom Gerichtshof 1984 bestätigt. Die zweite Entscheidung der Kommission von 1988 betrifft das Net-Book-Agreement in England. Es handelt sich dabei um eine Vereinbarung zwischen englischen Verlegern, deren Auswirkungen auf Irland und andere Mitgliedsstaaten bei der Kommission zur Genehmigung angemeldet wurden. Die Kommission hat hier wiederum die Genehmigung versagt. Diese Entscheidung ist vom Gericht 1. Instanz 1992 bestätigt, aber vom Gerichtshof 1995 aus dem formalen Grund des Begründungsmangels aufgehoben worden.

Eine weitere wichtige Entscheidung zu Buchpreisbindung ist die Entscheidung des Gerichtshofs von 1985 im Verfahren Leclerc. Herr Clement hat schon erwähnt, daß es diese beiden großen Kategorien von Buchpreisbindungssystemen gibt, nämlich zum einen die vertraglichen, zum anderen die auf gesetzlicher Grundlage beruhenden. Das Leclerc-Urteil betraf das französische Gesetz zur Buchpreisbindung (loi Lang). Darauf möchte ich noch einmal etwas konkreter eingehen. Das betrifft eigentlich nicht unseren Bereich Artikel 85, der nur die vertraglichen Vereinbarungen regelt, sondern Artikel 30 des EU-Vertrages. Hier hat der Gerichtshof ausgesprochen, daß, solange die Kommission keine Politik zu nationalen Buchpreisbindungen definiert hat, dieser Teil nicht zu beanstanden sei. Er hat aber die Klauseln in dem loi Lang, die sich auf Importe ausländischer Bücher aus anderen Mitgliedsstaaten und auf Reimporte von französischen Büchern aus anderen Mitgliedsstaaten beziehen, beanstandet.

Der vorläufig letzte Akt schließlich dieser Saga war dann, daß die Kommission am 14. Januar dieses Jahres die Versendung von Beschwerdepunkten im deutsch-österreichischen Fall beschlossen hat. Dies ist allerdings erst eine Verfahrenseinleitung und noch keine endgültige Entscheidung.

Was sind nun die Kriterien von Kommission und Gerichtshof zur Beurteilung von privatrechtlich organisierten Preisbindungssystemen? Zu diesen möchte ich nun Stellung nehmen.

Anwendbar ist der Artikel 85 des europäischen Vertrages, nach dem Wettbewerbs-beschränkungen verboten sind, die den Handel zwischen Mitgliedsstaaten betreffen.

Die Buchpreisbindung ist deshalb eine Wettbewerbsbeschränkung, weil sie den Preiswettbewerb auf der Ebene der Buchhändler ausschließt. Diese Wettbewerbs-beschränkung ist auch schwerwiegend, die Kommission und der Gerichtshof haben immer gesagt, daß Preisabsprachen und Marktaufteilungen die beiden Arten von Wettbewerbsbeschränkung sind, die am wenigsten hingenommen werden können, also zu den schwerwiegendste Arten von Wettbewerbsbeschränkungen gehören.

Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedsstaaten hatten alle die Fälle, die die Kommission bisher untersucht hat, weil es sich um Systeme handelte, die den Handel zwischen zwei Mitgliedsstaaten in einem gemeinsamen Sprachraum betrafen. Dort ist naturgemäß der Handel mit Büchern sehr bedeutsam. Zum Beispiel kamen in dem belgisch-holländischen Fall 2/3 der in Flandern verkauften Bücher aus den Niederlanden. Im irisch-englischen Fall wurden über 50 % der in Irland verkauften Bücher aus Großbritannien importiert. Und im deutsch-österreichischen Fall werden bekanntlich 80 % der in Österreich verkauften Bücher aus Deutschland importiert. Die Auswirkungen auf den Handel zwischen zwei Mitgliedsstaaten sind also in allen diesen Fällen offensichtlich.

Die Folge, wenn die genannten Bedingungen des Artikel 85 Abs. I erfüllt sind, ist der Artikel 85 Abs. II. Das bedeutet, daß die Vereinbarung unmittelbar nichtig ist. Sie kann also nicht vor nationalen Gerichten eingeklagt werden. Es sei denn, sie wird von der Kommission nach Artikel 85 Abs. III freigestellt, also genehmigt.

Dazu müssen aber vier Freistellungsvoraussetzungen vorliegen. Zum einen muß die Vereinbarung einen Beitrag zur Verbesserung der Warenerzeugung und -verteilung liefern, zum zweiten muß der Verbraucher angemessen an den Vorteilen beteiligt werden, zum dritten darf die Wettbewerbsbeschränkung nicht unerläßlich sein, das heißt, über das hinausgehen, was die Anmelder mit ihr an Zielen verfolgen und zum vierten darf nicht der Wettbewerb für einen wesentlichen Teil der betreffenden Waren ausgeschaltet werden. Mit all diesen Voraussetzungen hat sich die Kommission und auch der Gerichtshof schon in früheren Verfahren befaßt.

Zum ersten Kriterium, Beitrag zur Verbesserung der Warenerzeugung und -verteilung, wurde in allen diesen Fällen vorgetragen , daß die Buchpreisbindung eine Mischkalkulation ermögliche zwischen Bestsellern und weniger rentablen, aber literarisch anspruchsvollen Titeln. Dies führe letztlich zu einer Vielzahl von produzierten Titeln. Dieses Argument wurde von der Kommission im niederländisch-flämischen Fall und jetzt auch wieder in den Beschwerdepunkten im deutsch-österreichischen Fall abgelehnt. Es besteht danach kein notwendiger Zusammenhang zwischen dem festen Ladenpreis auf der Stufe zwischen dem Händler und dem Verbraucher und der Mischkalkulation auf der Ebene des Verlages. Die Mischkalkulation ist eine individuelle Entscheidung jedes Verlegers und hängt nicht davon ab, ob der Ladenpreis auf der nachgeordneten Stufe fixiert ist oder nicht. Es gibt auch in anderen Ländern, wo es keine Buchpreisbindung gibt, und in anderen Bereichen, wo es keine Preisbindung gibt, natürlich Mischkalkulation bzw. Quersubventionierung, nämlich überall da, wo eine Vielzahl von Produkten hergestellt wird, bei deren Produktion man noch nicht weiß, ob sie erfolgreich sein werden. Man muß natürlich erst mal mehr produzieren, um dann einige oder genügend erfolgreiche Produkte zu verkaufen.

Selbst wenn die Buchpreisbindung dazu führen würde, daß die Verleger höhere Gewinne machen, dann ist das auch noch keine Gewähr, daß diese Gewinne tatsächlich zur Förderung von weniger populären oder anspruchsvollen Titeln verwendet werden. In vielen Bereichen des Buchmarktes ist dieses Argument ohnehin von vornherein nicht relevant. Nämlich da, wo es einen solchen Unterschied zwischen populären Titeln auf der einen Seite und anspruchsvollen, aber notwendigen und wichtigen Titeln auf der anderen Seite gar nicht gibt, zum Beispiel bei den Schulbüchern. Diese werden gedruckt, wenn die Schulbehörden sie auf den Lehrplan setzen, ebenso werden wissenschaftliche Bücher gedruckt, wenn sie von der wissenschaftlichen Gemeinde für sinnvoll und notwendig erachtet werden. Ähnliches gilt für Ratgeber, Freizeitliteratur, Hobbybücher, wo auch diese Gegenüberstellung wertvolle aber schlecht zu verkaufende und auf der anderen Seite populäre Bücher nicht zutrifft. Die meisten Verlage jedenfalls, vor allem die kleinen und um die gehen immer die Argumente der Buchpreisbindung, sind ja auf einzelne Sektoren spezialisiert. Es bleiben also für diese Art der Argumentation überhaupt nur übrig die Kategorien Belletristik, Jugend- und Kinderliteratur oder vielleicht auch noch allgemeine Sachbücher.

Nun haben wir aber zum Beispiel in Deutschland die Situation, daß gerade bei der Belletristik 45 % der Titel Übersetzungen sind. Herr Willms hat in einem Aufsatz in der Süddeutschen Zeitung darauf hingewiesen. 45 % der Titel, ich habe keine genauen Zahlen über die Zahl der verkauften Bücher oder der produzierten Bücher, aber ich gehe davon aus, daß bei den produzierten Büchern der Anteil noch sehr viel höher ist. Denn es werden vor allem die Bücher übersetzt, die erfolgreich verkauft werden können. Und das bedeutet, da gab es gar nie eine Entscheidung eines Verlegers, das ist ein förderungswürdiges Buch, das muß ich drucken, sondern das sind Bücher, die waren im Ausland schon erfolgreich, sind im Ausland schon gedruckt worden und werden deshalb auch im Inhalt übersetzt und gedruckt.

Auch der Vergleich mit anderen Ländern, wo es Buchpreisbindung entweder nicht mehr gibt oder nie gab, führt uns leider nicht zu einem Nachweis für diese vier Freistellungsvoraussetzungen. ein solcher Nachweis ist notwendig, auf bloße Annahmen können wir uns leider nicht verlassen. In solchen Ländern gibt es nicht weniger Titel, jedenfalls gibt es hier keine einheitliche Tendenz zwischen auf der einen Seite Ländern mit und auf der anderen Seite Länder ohne Buchpreisbindung. Zum Beispiel in Schweden werden ungefähr so viele Titel produziert wie in den Niederlanden, obwohl Schweden nur die Hälfte der Einwohner der Niederlande hat. In Belgien werden sehr viel mehr Titel produziert als in Österreich bei nur geringfügig höherer Einwohnerzahl. In Finnland werden mehr als doppelt so viele Bücher produziert wie im preisgebundenen Norwegen.

In den Ländern, in denen die Buchpreisbindung existierte, aber aufgehoben wurde, Schweden, Finnland, Belgien, Italien (Italien rechne ich dazu, weil es ja doch einen gewissen Preiswettbewerb gibt seit einigen Jahren), ist die Titelzahl angestiegen. Auch die Buchproduktion ist dort angestiegen.

Ein anderes Argument für eine mögliche Verbesserung der Verteilung oder Erzeugung ist, die Buchhändler würden mit Buchpreisbindung ein breiteres Sortiment an Verlagserzeugnissen vorhalten, denn mit den Erträgen aus den Bestsellern würden sie das Angebot von anspruchsvolleren Büchern subventionieren. Auch dieses Argument ist in früheren Verfahren, vor allem im niederländisch-flämischen Verfahren zurückgewiesen worden. Der Buchhändler, so scheint es, bietet deswegen eine hohe Zahl von Büchern an, weil dies sein Buchgeschäft attraktiver macht für die Kunden.

Jedenfalls bietet die Buchpreisbindung keinerlei Garantie, daß der Buchhändler ein breites Angebot vor allem auch anspruchsvoller Bücher in seinen Laden stellt. Von der ökonomischen Ratio der Buchpreisbindung ist es für den Buchhändler profitabler, möglichst nur populäre Bücher in seinen Laden zu stellen, weil er dann den Gewinn für sich behalten kann, anstatt ihn für Quersubventionierung auszugeben. Vor allem dann, wenn (wie zum Beispiel in Deutschland) ein Rückgaberecht normalerweise ausgeschlossen ist. Deswegen bin ich auch der Meinung, daß ein Rückgaberecht wichtiger ist für den Buchhändler als die Buchpreisbindung. Denn wenn er kein Buchrückgaberecht hat, dann wird der Buchhändler kein Interesse haben, weniger populäre Titel vorzuhalten, bei denen er nicht sicher sein kann oder bei denen sogar die Möglichkeit sehr gering ist, daß er sie verkauft.

Ein weiteres Argument ist, die Buchpreisbindung ermögliche ein breites Netz von Buchhandlungen bzw. eine andere Facette des Arguments, sie schütze kleine und mittlere Buchhandlungen vor übermäßigem Wettbewerb durch Großketten oder Supermärkte. Auch hier zeigt uns aber die Erfahrung aus Ländern mit Buchpreisbindung nicht unbedingt, daß in diesen Ländern Marktanteile für die kleinen Buchhändler aufrechterhalten werden konnten, selbst wenn dies, was zu bezweifeln ist, ein Ziel wäre, das im Rahmen des Artikels 85 Abs. II zu berücksichtigen wäre. Der Art. 85 Abs. II sagt nur, die Verteilung der Waren muß verbessert werden. Durch welche Vertriebskanäle dies erfolgt, ist eine andere Frage.

Zum Beispiel gibt es für Frankreich Zahlen, daß dort 1980 die traditionellen Buchhandlungen noch 50 % Marktanteil hatten, während es 1994 gerade noch 33 % waren. Inzwischen hatten die Supermärkte 25 % an Marktanteil gewonnen. Wie ist das trotz Buchpreisbindung möglich gewesen? Herr Clement hat gesagt, es gibt auch in Ländern mit Buchpreisbindung billige Bücher. In Frankreich haben Supermarkt- und Hypermarktketten angefangen, billige Taschenbücher selber herauszubringen. Das ist natürlich eine Art Umgehung der Preisbindung, wenn der Buchhändler selber die Bücher herstellt. Und auf diese Weise haben sie Marktanteile gewonnen. Also ist auch die Buchpreisbindung keine Garantie für den Schutz von kleineren und mittleren Buchhandlungen. Auch bei der Buchpreisbindung erhalten die größeren Buchhand-lungen in der Regel höhere Rabatte, weil sie eben größere Mengen an Büchern beziehen. Sie haben eine bessere Kostenstruktur, können dem Verbraucher ein größeres Angebot an Büchern bereitstellen, und sind natürlich damit im Vorteil.

Es sind auch von der Kommission in früheren Verfahren bestimmte Nachteile der Buchpreisbindung identifiziert worden, die im wesentlichen den Nachteilen von Preisbindungen überhaupt entsprechen. Zum einen führt die Buchpreisbindung dazu, daß der Anreiz nicht mehr sehr groß ist, Kosten einzusparen und zu rationalisieren, denn die Margen sind ja festgeschrieben. Außerdem werden bestimmte Vertriebs-formen in ihrer Entwicklung gehemmt, zum Beispiel der Internet-Buchhandel, wo man jetzt in Amerika als Kunde bis zu 40 % Rabatt erhalten kann, oder der Versandhandel. Diese Vertriebsformen leben davon, billigere Preise anzubieten, weil sie den Service der normalen Buchhandlungen nicht bieten können und sie nicht die Bücher bereitstellen können, die der Kunde sich dann vorher anschauen kann. Wenn diese Vertriebsformen ihren Wettbewerbsvorteil Pries nicht ausspielen können, sind sie natürlich in ihrer Entwicklung gehemmt.

Das zweite Kriterium für eine Freistellung nach Artikel 85 III ist die angemessene Beteiligung der Verbraucher. Es wird gesagt, die Buchpreisbindung führe zu einem besseren Service der Buchhandlungen. Auch hier ist aber zu sagen, daß der Buchhändler durch die Buchpreisbindung in keiner Weise zum Service verpflichtet ist. Die Kommission hat eine Reihe von Alternativen zur Buchpreisbindung vorgeschlagen, die eher zu einer solchen Verpflichtung führen würden. Auf sie komme ich später noch zurück.

Es ist im übrigen auch Sache des Verbrauchers, selber zu entscheiden, ob er einen besseren Service und damit auch einen höheren Preis bezahlt oder ob er sich mit geringem Service zufriedengibt, weil er gerne ein billiges Buch kaufen möchte. Was nun die Preise angeht,so es ist sicher richtig, Herr Clement, daß es hier sehr schwierig ist, die einzelnen Länder hinsichtlich ihres Preisniveaus zu vergleichen. Aber es ist ökonomisch doch relativ leicht einsehbar, daß die Buchpreisbindung tendenziell zu höheren Preisen führt. Denn die Effizienzgewinne, die der Buchhändler hat, können nicht in Form von niedrigeren Preisen an den Verbraucher weitergegeben werden.

Die dritte Voraussetzung für die Freistellung ist die Unerläßlichkeit der Wettbewerbs-beschränkung. Hier sind schon in früheren Verfahren von der Kommission weniger wettbewerbsbeschränkende Alternativen aufgezeigt worden. Wenn es den Verlegern wirklich darum geht, kleinere Buchhandlungen oder Buchhandlungen mit breitem Angebot zu fördern und Kategorien wie Supermärkte usw. eher kleinzuhalten, dann müßte man eher an Systeme wie selektiven Vertrieb denken. Das heißt, daß man bestimmte Distributionswege bevorzugt beliefern könnte und andere ausschließen könnte, wobei dies an bestimmte Qualitätskriterien geknüpft werden könnte. Zum Beispiel das Vorhalten einer bestimmten Anzahl von Titeln oder bestimmte Serviceleistungen. Mit solchen selektiven Vertriebssystemen hätten wir Kartellrechtler sehr viel weniger Probleme.

Außerdem ist es auch denkbar, Buchhändlerrabatte zum Beispiel an qualitative Kriterien zu knüpfen und nicht wie bisher an Mengenabnahme. Das ist auch im loi Lang in Frankreich zum Teil verwirklicht, bei dem Rabatte nicht nur nach Mengen gegeben werden, was die großen Buchhändler natürlich bevorzugt, sondern an Qualitätskriterien angeknüpft werden. Außerdem ist es möglich, daß kleine Buchhandlungen Einkaufsgemeinschaften schließen. Denn die Buchpreisbindung betrifft ja nur den Preis, der vom Verbraucher genommen wird, aber nicht den Preis, den kleine Buchhändler vom Verleger erzielen können.

Das vierte Kriterium ist die Ausschaltung des Wettbewerbs für einen wesentlichen Teil der betreffenden Waren. Hier wird gesagt, durch die Buchpreisbindung würde zwar der Preiswettbewerb zwischen den Händlern ausgeschaltet, aber es finde ja noch Wettbewerb über Service und Beratung statt. Auch wieder in früheren Entscheidungen hat die Kommission gesagt, daß der Preiswettbewerb ein so zentrales Element der Wettbewerbsordnung ist, daß er nicht durch andere Wettbewerbsformen zu ersetzen ist. Also auch diese Voraussetzung ist bisher nicht bejaht worden.

Lassen Sie mich kurz noch zum Ende über die kulturellen Aspekte sprechen. Sie wissen, daß der Maastricht-Vertrag einen Artikel 128 Abs. IV eingefügt hat, der die Gemeinschaftsinstitutionen dazu verpflichtet, bei ihrer Tätigkeit kulturelle Aspekte zu berücksichtigen. Der Rat der Kulturminister hat der Kommission im Juni 1997 den Auftrag erteilt, eine Studie über das Verhältnis des 128 Abs. IV zum Artikel 85 vorzulegen. Diese Studie ist noch nicht beendet. Ich kann also deshalb hier nur sehr vorsichtige Äußerungen machen.

Die Kommission hat sich auch bisher schon mit diesen kulturellen Argumenten immer auseinandergesetzt, schon lang bevor der 128 Abs. IV eingefügt wurde. Dies wurde auch vom Gerichtshof anerkannt, zum Beispiel von Generalanwalt Lenz im Verfahren Net-Book Agreement im Jahre 1995, also nach Einführung des Artikels 128 IV.

Was sind kulturelle Aspekte? Ist das etwas grundsätzlich anderes als die ökonomischen Aspekte, die wir in der bisherigen Analyse nach Artikel 85 vorgenommen haben? Kulturelle Aspekte, das sind vielfältiges Literaturangebot durch Titelvielfalt, Netz von kleinen Buchhandlungen als geistigen Tankstellen, Verhinderung von Verlags-konzentration. Das sind also nichts anderes als kulturelle Seiten der bereits vorgetragenen wirtschaftlichen Argumente. Wenn kulturelle Aspekte berücksichtigt werden sollen, dann muß ebenso wie für die ökonomischen natürlich der Nutzen der Buchpreisbindung auch für diese Aspekte nachgewiesen werden und es muß nachgewiesen werden, daß es zur Erreichung dieser kulturellen Funktionen keine weniger wettbewerbsbeschränkenden Mittel gibt. Dies liegt an der Struktur des Artikels 85, die sicherlich auch durch den Artikel 128 IV nicht grundlegend verändert wird. Herr Everling wird aber morgen vermutlich noch einiges zu diesen kulturellen Aspekten sagen. Wie Sie wissen, hat er der Kommission in dem Verfahren ein Gutachten vorgelegt.

Lassen Sie mich zum Schluß ein zusammenfassendes Wort sagen. Sie haben aus meinen Ausführungen ersehen können, daß die Kommission bisher nie gegen rein nationale Systeme eingeschritten ist, weil hier die zwischenstaatlichen Elemente nicht sehr stark sind. Sie ist aber verpflichtet, bei grenzüberschreitenden Systemen, die unter den Artikel 85 fallen, die Voraussetzungen für eine Freistellung sehr genau zu prüfen. Für legislative Systeme gilt nicht der Artikel 85, sondern der Artikel 30. Und hier ist wiederum die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu beachten.

Ich bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit.

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