VIGTIG JURIDISK MEDDELELSE - Dette netsted indeholder en erklæring om ansvarsfraskrivelse og en meddelelse om ophavsret.

European FlagEuropa
The European Commission

Konkurrence
da

Konkurrence

EU's regler om statsstøtte

Published in "EU-ret & Menneskeret

Petersen & Mørch

1/03/97


I kølvandet på etableringen af det Indre Marked, som har fjernet en lang række barrierer for handelen mellem medlemslande og dermed skabt et mere konkurrencepræget fællesmarked, har reglerne om statsstøtte fået en central placering. Formålet med etableringen af det Indre Marked er som bekendt at sikre en optimal anvendelse af vore ressourcer, således at varer og tjenesteydelser bliver produceret der, hvor det er mest rentabelt og dermed mest gunstigt for forbrugeren. Det er gennem den øgede konkurrence i det indre marked, at europæisk industri skal bevæges til at gennemføre den omstrukturering, som af mange opfattes som en forudsætning for vort velfærdssamfund og for at kunne stå sig i den stigende internationale konkurrence. Såfremt medlemsstaterne uden kontrol og begrænsninger kunne yde statsstøtte til sine virksomheder, ville alle bestræbelser på at skabe en mere konkurrencedygtig industri have begrænset betydning. Det er oplagt, at de socio-økonomiske konsekvenser af ikke at tillade en statsstøtte til en virksomhed eller en sektor i økonomiske problemer kan være ganske alvorlige. Det pres, som derfor udøves på myndigheder for at yde en statsstøtte, er ofte politisk vanskeligt at modstå. Den eksklusive kompetence til at udøve kontrol med ydelsen af statsstøtte er derfor tillagt Kommissionen, som uafhængigt af snævre nationale eller regionale politiske interesser skal vurdere, om en statssøtte kan tillades ud fra fællesskabets interesse. Statsstøttereglerne er særegne i den forstand, at der ikke andre steder i det internationale fællesskab findes et system, som giver en uafhængig institution så vid kontrol over staters brug af offentlige midler til at hjælpe erhvervslivet.

Der findes regler om statsstøtte såvel i EKSF-traktaten, jvf. artikel 4(c), som i Rom-Traktatens artikel 92-94. Reglerne er imidlertid grundlæggende forskellige, idet EKSF-traktaten i artikel 4 (c) tager udgangspunkt i et absolut forbud mod enhver form for statsstøtte, mens artikel 92(1) nedlægger forbud mod statsstøtte "bortset fra de i denne Traktat hjemlede undtagelser" og kun i det omfang, støtten forvrider konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemslande. Forbudet mod statsstøtte i artikel 92(1) er således hverken absolut eller betingelsesløst. I det følgende vil der blive fokuseret på Rom-traktatens regler om statsstøtte, idet de udgør det juridiske grundlag for Kommissionens beslutninger og EF-Domstolens afgørelser i det overvejende flertal af sager, ligesom fortolkningen af artikel 92-94 i et vidt omfang kan overføres på andre statsstøtteregler i fællesskabsretten. Der vil blive redegjort for hovedpunkterne i Kommissionens statsstøttekontrol, d.v.s. statsstøttebegrebet i artikel 92(1), Kommissionens statsstøttepolitik og de vigtige procedureregler til håndhævelsen af forbudet mod statsstøtte i artikel 92(1).

I. Statsstøttebegrebet

Spørgsmålet om, hvilke foranstaltninger udgør en statsstøtte i henhold til artikel 92(1), dukker op med regelmæssige mellemrum og er ofte kontroversielt. Det skyldes ikke mindst, at besvarelsen af spørgsmålet sætter grænsen for Kommissionens kompetence til at kontrollere medlemslandenes økonomiske støtte til erhvervslivet under statsstøttereglerne. Spørgsmålet giver ofte anledning til fortolkningstvivl, idet artikel 92(1) ikke selv giver entydig vejledning i, hvad statsstøttebegrebet omfatter. Endvidere har Domstolen indtil for nylig kun udtalt sig i et begrænset omfang om dette problem.

Artikel 92(1) identificerer 4 grundlæggende betingelser, som skal være opfyldt for at en foranstaltning udgør en anmeldelsespligtig statsstøtte:

A Der skal være tale om en "støtte......under enhver tænkelig form"

Artikel 92(1) siger ikke direkte, hvilke foranstaltninger der udgør statsstøtte. Med tilføjelsen ".....under enhver tænkelig form" får man det indtryk, at støttebegrebet skal fortolkes relativt bredt. Det er således klart, at støttebegrebet ikke alene omfatter tilskud til en virksomhed eller andre positive begunstigelser, såsom lavtforrentede lån og statsgarantier, men ligeledes offentlige foranstaltninger af enhver art, som reducerer en virksomheds normale omkostninger, såsom skattefritagelser eller statens afkald på at inddrive en gæld eller afkræve et udbytte uden kommerciel begrundelse herfor. Støttens form har ingen betydning for vurderingen af, om artikel 92(1) finder anvendelse. Ifølge Domstolens afgørelse i sagen Steinike und Weinlig v. Bundesamt für ernährung und Forstwirtshaft er en støtteforanstaltning karakteriseret ved at give en eller flere virksomheder en økonomisk fordel, som den ikke ville have erhvervet ved normal forretningsgang. Denne afgørelse er væsentlig, idet Domstolens definition af en støtte ikke alene gør en sondring mellem direkte og indirekte støtteforanstaltninger overflødig, men tillige ikke tillægger hensigten med støtten nogen betydning. Statens formål med støtten er således irrelevant, mens den pågældende foranstaltnings effekt på virksomhedens økonomiske stilling og dermed dens konkurrenceevne er af central betydning. Henset til at formålet med artikel 92(1) er at sikre, at statsstøtte ikke på utilbørlig vis fordrejer konkurrencen indenfor fællesmarkedet og ikke ydes uden Kommissionens forudgående godkendelse, er sondringen hensigt/effekt logisk og nødvendig for en effektiv kontrol af statsstøtte. I modsat fald ville medlemsstaterne under påberåbelse af allehånde prisværdige formål, såsom regionaludvikling, miljøbeskyttelse eller jobskabelse, kunne unddrage sig Kommissionens kontrol.

Det er i den forbindelse værd at understrege, at formålet med forbudet mod statsstøtte i artikel 92(1) ikke er at forbyde statsstøtte i alle tilfælde og uden skyldig hensyntagen til støttens formål, men i samspil med artikel 93(3) at forbyde statsstøtte, indtil Kommissionen har godkendt den. Kommissionen havde således ikke nævneværdige vanskeligheder med i 1995 at godkende støtten under den danske energipakke ("de grønne afgifter") til fordel for energi-intensive virksomheder, idet støtten respekterede Fællesskabets rammebestemmelser om statsstøtte til miljøbeskyttende foranstaltninger. Imidlertid var der efter Kommissionens opfattelse ingen tvivl om, at refusionen af energiafgifterne til energi-intensive virksomheder udgjorde en statsstøtte, selvom de fleste andre medlemslande ikke har indført en tilsvarende afgift og refusionen alene har til formål at kompensere de energi-intensive virksomheder for denne konkurrencefordrejende ulighed. Den konklusion kan måske synes paradoksal, og man kan spørge, hvor er den konkurrenceforvridende virkning af en sådan foranstaltning? Det umiddelbare svar er naturligvis, at de energi-intensive virksomheders konkurrenceevne ville være forringet yderligere, såfremt de i lighed med alle andre danske virksomheder skulle betale den fulde afgift. Afgiftsrefusionen giver hermed disse virksomheder en økonomisk fordel. Afgørende er imidlertid, at Kommissionen ikke vil acceptere, at medlemsstaternes begunstigelse af visse virksomheder ikke udgør statsstøtte alene fordi denne begunstigelse har eller påstås at have til formål at udligne konkurrenceforvridende forskelle mellem medlemslandenes skatte- og afgiftssystemer. Medlemslandenes skatte- og afgiftssystem er så forskelligt indrettet, at en accept af dette synspunkt vil gøre kontrollen med statsstøtte ualmindeligt vanskeligt, om ikke umuligt, og dermed risikere at gøre forbudet indholdsløst.

Begrebet støtte omfatter alle statslige foranstaltninger, uanset deres form, som giver en virksomhed en økonomisk fordel. Typisk vil begunstigelsen ske i form af en direkte begunstigelse af virksomheden, såsom et offentligt tilskud eller et lavtforrentet lån, hvor der ikke er tvivl om støttens eksistens. Det er imidlertid ikke altid lige indlysende, om og hvori den økonomiske fordel består.

Offentlige virksomheder

Et af de mest vanskelige problemer ved fortolkningen af støttebegrebet er, i hvilket omfang de finansielle transaktioner mellem staten og offentlige virksomheder udgør en støtte. Det følger af EF-Traktatens artikel 222, at de ejendomsretlige ordninger i medlemslandene ikke berøres af Traktaten, som derfor forholder sig neutralt hvad angår privat eller offentligt ejerskab af erhvervsvirksomheder. Medlemslandene kan således frit danne offentlige virksomheder, investere i offentlige eller private virksomheder, ekspropriere virksomheder m.v. uden at sådanne transaktioner nødvendigvis falder ind under artikel 92(1). I modsat fald ville anvendelsen af artikel 92(1) behandle kommercielle investeringer foretaget af private virksomheder, som ikke falder ind under artikel 92(1) og dermed ikke har behov for en forudgående godkendelse af Kommissionen, mere gunstigt end statens investeringer. En sådan diskriminering vil være i strid med artikel 222 i Traktaten. På den anden side finder Traktatens konkurrenceregler, herunder statsstøttereglerne, ligeledes anvendelse på offentlige virksomheder, og det er Kommissionens opgave at sikre, at staten ikke yder ulovlig støtte til sine virksomheder. Denne opgave er væsentlig, idet risikoen for konkurrencefordrejende (skjult) statsstøtte til offentligt ejede virksomheder i økonomiske vanskeligheder er nærliggende og erfaringsmæssigt ofte finder sted.

Kommissionen må således sondre mellem normale kommercielle transaktioner mellem staten og en offentlig virksomhed og transaktioner, som udgør en støtte under artikel 92(1). Det umiddelbare problem har været den ofte manglende gennemsigtighed i den finansielle transaktioner mellem staten og dens virksomheder, som til tider gør det vanskeligt for Kommissionen at få et overblik over, hvilke transaktioner rent faktisk er blevet gennemført. Kommissionen udstedte derfor allerede i 1980 det såkaldte "Transparens" direktiv, som sikrer en øget gennemsigtighed i de finansielle transaktioner gennem pålæggelse af en indberetningspligt efter anmodning fra Kommissionen.

Kommissionen anser en transaktion (f.eks. en investering) for at udgøre en støtte i henhold til artikel 92(1), såfremt en privat markedsinvestor ikke ville have foretaget en tilsvarende investering eller ville have foretaget den på andre og for den modtagende virksomhed mindre gunstige vilkår. Dette kaldes det markeds-økonomiske investor princip, som har været fast praksis i Kommissionen igennem længere tid og hvis anvendelse er blevet støttet af Domstolen i samtlige de sager, som er blevet forelagt den. Kommissionen udstedte allerede i 1984 en meddelelse om anvendelsen af dette princip på offentlige myndigheders kapital-interesser, som i 1991 blev fulgt op af mere detaljerede retningslinier i en meddelelse om anvendelsen af artikel 92-93 på offentlige virksomheder i den forarbejdende industri.Ved vurderingen af, om en privat investor ville have foretaget en tilsvarende investering, lægger Kommissionen typisk vægt på følgende aspekter:

- den begunstigede virksomheds rentabilitet og økonomiske sundhed (debt/equity ratio, gæld m.v.). Har virksomheden f.eks. lidt alvorlige og kontinuerlige tab indenfor de seneste år, vil der være en formodning for, at en privat investor ikke ville have investeret i virksomheden;

- såfremt virksomheden er i økonomiske vanskeligheder, om transaktionen er foretaget indenfor rammerne af en restruktureringsplan, som vil genskabe virksomhedens rentabilitet og økonomiske sundhed indenfor en rimelig tid. En privat investor vil normalt ikke investere i en tabs-givende virksomhed uden en rimelig sikkerhed for, at investeringen gennem virksomhedens genskabte rentabilitet vil give et rimeligt afkast. Såfremt transaktionen er foretaget på et tidspunkt, hvor der endnu ikke foreligger en restruktureringsplan for virksomheden, vil Kommissionen anse denne for at udgøre en statsstøtte. Restruktureringsplanen må, på det tidspunkt investeringen foretages, være pålidelig og tilstrækkelig til at genoprette virksomhedens rentabilitet inden for en rimelig tid. Restruktureringsplanen skal være realistisk og ikke afhænge for meget af omstændigheder, som virksomheden ikke selv har kontrol over. Viser det sig efterfølgende, at forudsætningerne i restrukturerings-planen ikke holdt stik og virksomheden fortsat har økonomiske vanskeligheder, vil dette ikke gøre den foretagne investering til en statsstøtte. Der vil altid være et risiko-element ved normale kommercielle investeringer, som staten må have adgang til at kalkulere med på lige fod med den private investor. Det er således ikke Kommissionens intention med det private markedsinvestor princip at fratage staten denne risiko-vurdering, som er en integreret del af enhver kommerciel investering.

Kommissionen vil også se på omkostningerne ved at gennemføre restrukturerings-planen. Såfremt det ville være billigere for staten at likvidere virksomheden eller lade den gå konkurs end at finansiere en restrukturering, vil der være en formodning for, at statsstøtte er involveret. Medlemsstater har i enkelte sager anført, at en konkurs er mere byrdefuld for staten end en restrukturering, idet staten ligeledes er forpligtet til at finansiere de sociale omkostninger forbundet med en konkurs, herunder udbetaling af understøttelse til og finansiering af omskoling af tidligere ansatte på virksomheden. Kommissionen mener, at disse omkostninger ikke skal medregnes ved vurderingen af, hvilken løsning er mest byrdefuld for staten. I modsat fald ville staten have adgang til at finansiere en restrukturering af sine virksomheder i et langt større omfang end en privat investor, som ikke skal bære tilsvarende sociale omkostninger. Domstolen har støttet Kommissionen i dette synspunkt.

- den økonomiske og kommercielle udvikling indenfor den sektor, hvor virksomheden opererer, herunder om sektoren lider af strukturel overkapacitet;

- i hvilket omfang private investorer samtidig investerer i virksomheden. Hvis private investorer ikke er interesseret i at investere i virksomheden eller ligefrem trækker sig som ejere, er der en formodning for, at statens investering ikke er kommercielt begrundet. Det samme gælder, hvis staten investerer et beløb, som er uforholdsmæssigt stort i forhold til statens andel i virksomheden, eller såfremt investeringen fra private investorer har ringe økonomisk betydning.

Ovenstående kriterier er udviklet med udgangspunkt i, at en privat investor foretager en investering med henblik på at få et rimeligt afkast af sin investering indenfor en rimelig tid. Domstolen har imidlertid anerkendt, at private investorer i visse tilfælde foretager investeringer ud fra andre hensyn end profit og/eller med det formål at få et afkast på lang sigt. Staten må have en tilsvarende adgang til at foretage investeringer af mere strategisk betydning. I sagen Italien v. Kommissionen ("ENI-Lanerossi") fastslog Domstolen, at et offentligt holding-selskab kan foretage investeringer i sine virksomheder ud fra hensyn til gruppens handels-image eller med henblik på en mere langsigtet re-organisering af koncernen.Domstolen udtalte imidlertid samtidig, at såfremt investeringerne i koncernens virksomheder selv på lang sigt ikke har nogen sandsynlighed for at kunne give et rimeligt afkast, vil statsstøtte være involveret. Henset til at ENI-Lanerossis datter-selskaber havde lidt kontinuerlige tab over en periode på 14 år, anså Domstolen derfor investeringerne i disse selskaber for statsstøtte. Der er således grænser for, i hvilket omfang en medlemsstat kan påberåbe sig et handels-image. Det var med anvendelsen af dette princip, at Kommissionen sidste år anså, at de tyske myndigheders plan om at indskyde ny kapital i de to stålvirksomheder Neue Maxhütte og Lech-Stahlwerke for at udgøre statsstøtte. I disse sager faldt kapitalindskuddet sammen med de tyske myndigheders salg af sine aktier i selskabet, hvilket fjernede enhver mulighed for staten at opnå et rimeligt afkast af sin investering.

En privat investor vil typisk søge at begrænse sine tab så meget som muligt. Derfor vil en intervention fra statens side i en af sine virksomheder med henblik på at nedbringe dens underskud/tab og foretage en omstrukturering af virksomheden kunne udgøre statsstøtte, selvom statens dispositioner under hensyntagen til virksomhedens situation på det pågældende tidspunkt synes kommercielt velbegrundede. Dette vil være tilfældet, såfremt staten igennem længere tid har tilladt virksomheden at opbygge et væsentligt underskud/tab uden at have taget skridt til at forsøge at ændre på denne udvikling. I disse tilfælde betyder statens undladelse af at gribe ind for at begrænse sine tab, at virksomheden har kunnet fortsætte sine kommercielle aktiviteter i konkurrence med andre kommercielt drevne virksomheder på et grundlag, som ikke er kommercielt og som alene muliggøres af, at staten med sine enorme ressourcer står som garant for virksomhedens gæld. Disse retningslinjer har været afgørende for Kommissionen's vurdering af spørgsmålet om eksistensen af støtte i adskillige sager i den seneste tid, herunder bl.a. i sagen vedrørende den franske stats kapitalindskud i computer-virksomheden BULL, banken "Crédit Lyonnais" og i sagen om den italienske stats holdingselskab EFIM og den italienske statsejede stålproducent ILVA.. De to sidstnævnte sager havde det fælles træk, at de vedrørte artikel 2362 i den italienske Civil Code, som bestemmer,at eneejeren af et aktieselskab er personligt ansvarlig for virksomhedens gæld. Selvom dette er gældende såvel for private som offentligt ejede virksomheder, konkluderede Kommissionen i disse to sager, at en eneejer, som alene lader sig lede af kommercielle principper, i begge tilfælde ville have interveneret på et langt tidligere tidspunkt for at begrænse sine tab end staten gjorde i de pågældende sager. Resultatet var, at de involverede virksomheder kunne overleve en længere krise-periode i deres respektive sektorer via en lånefinansiering, som under hensyntagen til deres økonomiske situation ikke ville have været mulig uden den under artikel 2362 givne garanti fra den italienske stat. Da bobestyrelsen i konkursboet EFIM tog skridt til at betale EFIM's gæld, besluttede Kommissionen derfor at blokere herfor ved en beslutning om, at en sådan betaling ville udgøre ulovlig statsstøtte.

Statsgarantier

Indenfor de seneste år har Kommissionen rettet sin opmærksomhed i væsentligt højere grad mod statsstøtte-elementet i statsgarantier til erhvervslivet, som ydes enten direkte af staten eller via en af statens finansielle institutioner. Det er Kommissionens opfattelse, at statsgarantier kan og ofte udgør en statsstøtte. Kommissionens vurdering, af om en statsgaranti til en virksomhed for dens låneforpligtelser indeholder støtte, svarer grundlæggende til den ovenfor beskrevne analyse af de mellem staten og dens virksomheder foretagne transaktioner. Kommissionen vil således undersøge, om den pågældende virksomhed via statsgarantien kan rejse lån på vilkår, som er mere favorable end hvad kunne opnås på det kommercielle marked uden statsgarantien. Denne vurdering skal foretages på grundlag af de faktiske omstændigheder på tidspunktet for statsgarantiens etablering. Statsgarantier udgør normalt statsstøtte, idet den tillader den pågældende virksomhed at rejse lån, som den ellers ikke kunne opnå eller kun på mindre favorable vilkår.

Det følger af ovenstående, at Kommissionen opfatter en støtte i en statsgaranti for ydet på det tidspunkt, hvor statsgarantien gives, uanset garantien endnu ikke er blevet mobiliseret.

Kommissionen definerer støtteelementet i en statsgaranti for lån til en individuel virksomhed som forskellen mellem den rente, som låntager ville betale uden garantien, og den rente, som låntager rent faktisk betaler med garantien i ryggen. Fra dette beløb skal dog trækkes den eventuelle præmie, som låntagende virksomhed betaler til staten for garantien. Såfremt der på tidspunktet for låneoptagelsen er en stærk formodning for, at den låntagende virksomhed grundet sine økonomiske situation ikke kan tilbagebetale lånet, kan støtteelementet i en statsgaranti for dette lån i visse tilfælde svare til det garanterede beløb. I så tilfælde anser Kommissionen den givne statsgaranti for i realiteten at udgøre et lån eller et tilskud til virksomheden svarende til værdien af det garanterede lån. Det var disse betragtninger, som lå bag Kommissionens beslutning i sagen om den af den græske regering ydede statsgaranti for lån optaget af Olympic Airways, som blev betragtet som en statsstøtte i sin helhed.

Betaling/kompensation for offentlige tjenesteydelser

I de senere år har Kommissionen i stigende omfang måttet vurdere, om betaling eller kompensation for tjenesteydelser udført af virksomheder i det offentlige's interesse udgør statsstøtte. Disse foranstaltninger kan passende deles op i frivillige aftaler og pålæg til virksomheder via lovgivningen om udførelse af visse tjenesteydelser.

a De frivillige aftaler

I visse tilfælde tilbyder staten virksomheder betaling mod udførelsen af visse tjenesteydelser i det offentlige's interesse, som ikke vil kunne udføres med fortjeneste på almindelige markedsmæssige vilkår. I Danmark kender man til sådanne aftaleordninger indenfor miljøområdet.

Den danske regering yder under visse betingelser betaling til virksomheder, som indsamler og bortskaffer brugte batterier og dæk. Brugte dæk og batterier har i et vidt omfang en negativ markedsværdi i den forstand, at omkostningerne ved indsamling og oparbejdning overstiger den positive værdi, disse produkter måtte have efter oparbejdning. Markedet vil af samme grund ikke af sig selv foretage den fornødne indsamling, og staten må tilbyde et økonomisk incitament for at fremme indsamlingen og genbrug af produkter, som ved deres deponering ude i naturen ville udgøre et stadigt stigende miljøproblem. De nævnte indsamlingsordninger finansieres gennem opkrævning af et gebyr/afgift på salg eller import af nye dæk eller batterier i Danmark, hvorfor det i sidste ende er forbrugeren (forureneren), som betaler. Indtægterne fra denne afgift anvendes til at betale virksomheder for indsamlingen og bortskaffelsen af de pågældende produkter til oparbejdning og eventuelt genbrug. Betalingen er normalt fastsat via aftale mellem staten og repræsentanter fra den pågældende branche.

Spørgsmålet er, om disse aftaleordninger udgør en statsstøtte. Kommissionen har i sin vurdering af ovenanførte to danske ordninger fastslået, at de ikke udgør en statsstøtte, såfremt:

- importerede dæk/batterier ikke pålægges en højere afgift end dansk producerede dæk/batterier, og

- ordningen er åben på lige vilkår for alle virksomheder, som ønsker at indsamle dæk/batterier, og betalingen for indsamlingen svarer til omkostningerne forbundet hermed plus en rimelig fortjeneste, og

- betalingsordningen ikke giver indsamlingsvirksomhederne mulighed for at dumpe priserne på markedet for de pågældende produkter.

Er disse betingelser opfyldt, er det Kommissionens opfattelse, at den af staten ydede betaling til indsamlingsvirksomhederne ikke giver disse virksomheder en fordel, som går ud over normal forretningsgang.

b Pålæg om udførelsen af offentlige tjenesteydelser

På visse områder, særligt indenfor områder som transport, energiforsyning, post - og telekommunikation og TV/radio, pålægger staten virksomhederne en forpligtelse til at yde en vis service i det offentlige's interesse. Et sådan pålæg er normalt forbundet med tildelingen af en eksklusivret til at udføre den pågældende tjenesteydelse og en økonomisk kompensation for det tab, virksomheden måtte lide herved. Ved en forpligtelse til offentlige tjenesteydelsen forstås således forpligtelser, som virksomheden ikke ville påtage sig i egen forretningsmæssig interesse eller ikke i samme omfang og ikke på samme betingelser.

Det følger af Traktatens artikel 90(2), at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelige økonomisk interesse, i princippet er underkastet konkurrencereglerne. Disse virksomheder er således også omfattet af statsstøttereglerne. Dette princip kan imidlertid fraviges i det tilfælde, hvor anvendelsen af disse regler retligt eller faktisk vil hindre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen anser således ikke støtte, som alene kompenserer en virksomhed for omkostninger forbundet med forpligtelser til at yde sådanne offentlige tjenesteydelser, for at udgøre en statsstøtte. Omkostningerne forbundet med den slags forpligtelser kan være vanskelige at beregne, men vil i princippet svarer til forskellen mellem formindskelsen af byrderne og formindskelsen af indtægterne for virksomheden ved en fuldstændig eller delvis ophævelse af forpligtelsen. Ved vurderingen af, om en kompensation for sådanne forpligtelser falder uden for artikel 92(1), vil Kommissionen lægge vægt på, at beregningen af kompensationen for de hermed forbundne omkostninger har den fornødne klarhed og at der ikke finder en over-kompensation sted.

Modtager virksomheden en over-kompensation, som den vil kunne anvende til at finansiere aktiviteter på konkurrence-prægede markeder (krydssubsidiering), vil konkurrencen kunne forvrides på dette marked i forhold til konkurrenter, som ikke er begunstiget på tilsvarende vis. I så fald udgør over-kompensationen en statsstøtte i strid med artikel 92(1).

Udbetaling af erstatning/tilbagebetaling af uberettiget opkrævede afgifter

Det vil i visse tilfælde være relativt indlysende, at en foranstaltning ikke udgør en støtte. Det er således klart, at tilbagebetaling af en afgift, der er uforenelig med EF-retten eller national ret, ikke udgør en støtte under artikel 92(1).

Domstolen har ligeledes tilkendegivet, at erstatning udbetalt af staten til en virksomhed for tab lidt som følge af statens ansvarspådragende handlinger, ikke udgør statsstøtte.Dette synes velbegrundet, idet udbetaling af erstatning har til hensigt at kompensere skadelidte for det lidte tab og dermed at genoprette den position, som skadelidte havde eller ville have haft uden den ansvarspådragende handling. Skadelidte vil normalt ikke modtage en økonomisk fordel via erstatnings-udbetalingen, som kunne være egnet til at forvride konkurrencen på fællesmarkedet. Det er imidlertid væsentligt at holde sig for øje, at ovennævnte princip ikke finder anvendelse, såfremt erstatningen har til formål at kompensere skadelidte for tab af en økonomisk fordel/en rettighed, som i sig selv udgør en statsstøtte. Såfremt staten (af egen fri vilje eller efter dom) udbetaler erstatning til en virksomhed på grundlag af dens berettigede forventning om modtagelse af en statsstøtte, som på grundlag af en afgørelse fra Kommissionen ikke må komme til udbetaling eller skal tilbagebetales, vil denne erstatning udgøre en statsstøtte i sig selv. Under disse omstændigheder tjener erstatningen alene til at sætte virksomheden i samme position, som ville have været tilfældet, såfremt den ulovlige støtte var blevet udbetalt. Fra et rent økonomisk synspunkt og ud fra konkurrenceretlige betragtninger har en sådan erstatning den samme skadelige virkning, som Kommissionen ved sin afgørelse om støttens uforenelighed med statsstøttereglerne søger at forhindre.

B Støtten skal ydes af "staten" eller "ved hjælp af statsmidler"

Artikel 92(1) forbyder alene støtte ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler. Dette omfatter støtte ydet af såvel centrale, regionale som lokale offentlige myndigheder.Domstolen har endvidere fastslået, at det ikke er nødvendigt at sondre mellem støtte ydet direkte af offentlige myndigheder og støtte ydet af organer, som er etableret eller udpeget af staten til at administrere den pågældende støtte. Det er således klart, at støtte ydet til visse virksomheder eller sektorer via en offentlig fond er omfattet af artikel 92(1), således som det var tilfældet med støtten til danske pelsdyravlere gennem Pelsdyrsafgiftsfonden.Det er i den forbindelse væsentligt at fastslå, at fondens støtte-midler heller ikke behøver at komme direkte fra det offentlige budget, men kan bl.a. stamme fra en særlig afgift pålagt en given sektor og indbetalt direkte til den offentlige fond. Det offentlige organs formål eller natur er uden betydning for vurderingen af, om artikel 92(1) finder anvendelse på den støtte, der ydes. Medlemsstaten kan således ikke omgå artikel 92(1) ved at kanalisere støtten gennem en offentlig virksomhed eller ved at pålægge den stats-kontrollerede virksomhed at investere i en virksomhed, som en privat investor ud fra normale kommercielle betragtninger ikke ville have gjort.En interessant variant af dette princip fremgår af Domstolens afgørelse i sag Gebroeders van der Kooy og flere v. Kommissionen ("Van der Kooy"), som vedrørte en fordelagtig gas-tarif ydet til visse hollandske gartnerier af det hollandske gas-selskab "Gasunie". Domstolen anså denne fordelagtige gas-tarif for at udgøre statsstøtte til de begunstigede gartnerier, idet den fordelagtige gas-tarif ikke var kommercielt begrundet og staten ejede 50% af "Gasunie" og havde den endelige kontrol over gas-tariffen. Det er endvidere interessant at notere sig, at Domstolen anså den fordelagtige gas-tarif i sin helhed som en statsstøtte, uanset det stod klart, at staten med sine 50% ejerskab kun ville komme til at bære halvdelen af virksomhedens tabte indtægter herved. Det afgørende synes at have været at de begunstigede virksomheder fik en økonomisk fordel via statens mellemkomst.

Domstolen fastslår endvidere i førnævnte sag Steinike und Weinlig, at støtte ydet af private organer kan være omfattet af artikel 92(1), såfremt staten har udpeget dette organ til at administrere støtten ud af offentlige midler. Med andre ord vil statsstøtte være involveret i alle de tilfælde, hvor støtte-midlerne er offentlige i bred forstand og staten kontrollerer midlernes udbetaling, uanset hvilket organ rent faktisk yder støtten.

Domstolen har yderligere fastslået, at udbetaling af støtte fra en offentligt kontrolleret fond til franske landmænd udgjorde statsstøtte, uanset støttemidlerne var private.Domstolen fandt, at det ifølge artikel 92(1)'s ordlyd ikke er nødvendigt, at støtten er finansieret af offentlige midler for at udgøre en statsstøtte. Domstolen fandt det tilstrækkeligt, at udbetalingen af støtten ikke var definitiv førend myndighederne havde godkendt den, og at staten derved kontrollerede udbetalingen af støtten til de franske landmænd. I lyset af denne afgørelse synes det ikke alene irrelevant at sondre mellem støtte ydet af staten eller organer, som er etableret eller udpeget til at administrere støtten, jvf. ovenfor. Det er ligeledes uden betydning, om støttemidlerne er offentlige eller private, sålænge udbetalingen af støtten er under offentlig kontrol.

Hvor trækkes grænsen for, hvad der udgør støtte fra staten eller ud af statsmidler? I de hidtil nævnte sager er det gennemgående træk, at støtten enten er blevet udbetalt af staten direkte eller gennem et organ under statens kontrol. Det er imidlertid Kommissionens opfattelse, at omfanget af statens engagement og kontrol med en foranstaltning, som giver visse virksomheder en økonomisk fordel, kan være af en sådan karakter, at statsstøtte er involveret uanset støtten ikke er ydet via et mellem-liggende organ. I modsat fald vil det være for let for medlemsstaterne at omgå forbudet i artikel 92(1) blot ved at konstruere støtteforanstaltningen således, at denne formelle betingelse ikke er opfyldt.

C Støtten skal ydes til "visse virksomheder eller visse produktioner"

Kravet om, at støtten skal ydes til visse virksomheder (eller produktioner) er væsentlig, idet foranstaltninger af generel økonomisk-politisk eller social-politisk karakter dermed falder uden for artikel 92(1). Dette omfatter bl.a. økonomiske beslutninger af en mere overordnet og generel karakter, såsom devalueringer eller op- og nedsættelse af renten, og de almindelige skatteregler, selv om forskelle mellem medlemsstater i disse regler naturligvis er egnet til at forvride konkurrencen indenfor fællesmarkedet. Denne konkurrenceforvridning skal blot ikke afskaffes gennem anvendelsen af statsstøttereglerne, men (hvis overhovedet) gennem harmoniseringsforanstaltninger efterr den i artikel 101 og 102 foreskrevne procedure. I overensstemmelse med disse betragtninger anså Kommissionen ikke, at støtte blev ydet til den tyske stålvirksomhed Saarstahl AG (under konkurs), derved at den i henhold til tysk konkurslovgivning fik lov til at fortsætte driften uden at skulle honorere sin gæld. Kommissionen vurderede, at dette blot var udtryk for en umiddelbar anvendelse af tysk konkurslovgiving, som gælder for samtlige virksomheder i Tyskland under konkurs og som derfor ikke udgjorde en særlig begunstigelse af den pågældende virksomhed.

I de fleste konkrete sager er det ikke vanskeligt at fastslå, at støtten kun begunstiger visse virksomheder, idet den er selektiv i sig selv. Således vil en støtteforanstaltning, som alene begunstiger individuelle virksomheder (f.eks. et bestemt stålvalseværk), virksomheder i en enkel sektor (f.eks. skibsbygning) eller i en region af landet (f.eks. Nordjylland), klart opfylde kravet om selektivitet. Man skal imidlertid være opmærksom på, at Kommissionen fortolker dette kriterium meget bredt. En generel støtteordning for små og mellemstore virksomheder, som ikke indeholder nogen sektoriel eller regional begrænsning, opfylder også kravet om selektivitet, uanset disse virksomheder kan repræsentere op til 95% af samtlige virksomheder i erhvervslivet.

Det er væsentligt at holde sig for øje, at en foranstaltning kan være af generel karakter og dermed falde uden for artikel 92(1), uanset at visse virksomheder drager større fordel af foranstaltningen end andre. Dette gør sig i særlig grad gældende indenfor skatte- og socialområdet. Det er således indlysende, at skattemæssige afskrivningsregler alt andet lige tilgodeser de kapitalintensive virksomheder/sektorer mere end andre virksomheder. Ligeledes er det klart, at generelle støtteordninger til fordel for virksomheder, som ansætter langtidsledige, alt andet lige tilgodeser arbejdskraftintensive virksomheder/ sektorer mere end andre virksomheder. Dette betyder imidlertid ikke, at disse foranstaltninger udgør en selektiv støtte til disse virksomheder under artikel 92(1). Det afgørende er, at samtlige virksomheder har lige adgang til at udnytte de økonomiske fordele på grundlag af brede objektive kriterier, uanset hvilken sektor eller region de måtte befinde sig i. Det er dog klart, at Kommissionen ikke vil acceptere foranstaltninger, som umiddelbart synes baseret på objektive kriterier, men som i realiteten indebærer, at ganske få veldefinerede eller kun en enkelt virksomhed bliver begunstiget. Sådanne foranstaltninger udgør statsstøtte. Kommissionen vurderede således, at den seneste ændring til Elforsyningsloven, som i princippet fandt anvendelse på hele el-sektoren, udgjorde en statsstøtte til el-selskabet SEAS, idet alene SEAS kunne opfylde de i loven fastsatte betingelser for at indregne sit underskud i el-prisen.

Visse støtteforanstaltninger er horisontale i deres mål, d.v.s. åbne for alle virksomheder uden skelen til virksomhedens størrelsen, art, sektor eller den region, hvor den ligger. Det betyder imidlertid ikke, at disse foranstaltninger i alle tilfælde falder udenfor artikel 92(1). I det omfang foranstaltningen overlader skønsbeføjelser til de myndigheder, som skal administrere udbetalingen af støtte under ordningen, kan foranstaltningen falde ind under artikel 92(1). Dette vil være tilfældet, såfremt myndighederne skønsmæssigt kan bestemme, hvilke virksomheder skal begunstiges og/eller i hvilket omfang. Sådanne støtteforanstaltninger finder man ofte indenfor støtteordninger til fremme af beskæftigelsen. I sagen vedrørende den danske arbejdstilbudsordning konkluderede Kommissionen (efter visse ændringer i loven), at den ikke udgjorde en statsstøtte, idet løntilskuddet var tilgængeligt for samtlige virksomheder på grundlag af visse generelle objektive kriterier. Ordningen overlod således ingen skøns-beføjelser til myndighederne hvad angik udbetalingen af støtten. Imidlertid indeholder den nye lov om aktiv arbejdsmarkedspolitik statsstøtte i form af løntilskud til virksomheder ved ansættelse af arbejdsløse, idet loven overlader visse skønsbeføjelser til myndighederne hvad angår støttens størrelse og støtteperiodens længde.

Selv i tilfælde, hvor støtteforanstaltningen er horisontal og ikke overlader skønsbeføjelser til myndighederne, har Kommissionen vurderet, at støtte til visse virksomheder var involveret. I en italiensk sag vedrørende indførelsen af en højere reduktion i virksomhedens arbejdsmarkedsbidrag, såfremt den ansatte kvindelige medarbejdere, fastslog Kommissionen således, at foranstaltningen udgjorde en statsstøtte til tekstil-sektoren, hvor der var en særlig stor koncentration af kvindelige arbejdere. Det var Kommissionens opfattelse, at en højere reduktion for kvindelige medarbejdere ikke var berettiget på grundlag af bidrags-systemets natur og økonomi. Kommissionen accepterer således ikke, at medlemsstater indfører støtteordninger, forklædt som generelle foranstaltninger.

D Støtten skal "påvirke samhandelen mellem medlemslandene" og "være egnet til at fordreje konkurrencen indenfor fællesmarkedet."

Disse to betingelser vil blive taget under ét, idet kravene til deres opfyldelse stort set er de samme. Det er således ikke påkrævet under artikel 92(1) at foretage den samme tilbundsgående analyse af det relevante geografiske og produktmarked, som er tilfældet under artikel 85/86. Når visse virksomheder begunstiges på bekostning af andre ligger det typisk i sagens natur, at konkurrencen fordrejes.

Konkurrencereglerne i artikel 85/86 og 92-94 finder alene anvendelse, såfremt samhandelen mellem medlemslandene er påvirket. Under artikel 85/86 er det en betingelse, at samhandelen er påvirket mærkbart, hvilket tjener til at afgrænse anvendelsesområdet for EF's konkurrenceregler overfor de nationale konkurrenceregler. Situationen er en lidt anden hvad angår statsstøtte, idet der ikke findes lignende regler i national ret, som kan erstatte Kommissionens kontrol med statsstøtte. Det er bl.a. ud fra disse betragtninger, at Domstolen anser kravet om påvirkning af samhandelen for at være relativt let opfyldt i statsstøttesager. I sagen Phillip Morris v. Kommissionen udtalte Domstolen, at såfremt støtten styrker den begunstigede virksomheds position på det relevante marked sammenlignet med andre ikke-begunstigede virksomheder, der konkurrerer i samhandelen mellem medlemslande, må sidstnævnte virksomhed antages at være berørt af denne støtte. Det afgørende er således, at der er handel med de relevante produkter mellem medlemslandene samt at støtten styrker den begunstigede virksomheds position i forhold til konkurrerende virksomheder. Samhandelen kan være påvirket, selvom den begunstigede virksomhed alene sælger sine produkter indenfor samme medlemsland, såfremt støtten styrker virksomhedens position på hjemmemarkedet i forhold til udenlandske konkurrenter på samme marked. Selvom den begunstigede virksomhed eksporterer sine produkter til lande udenfor fællesskabet vil samhandelen mellem medlemslandene kunne være påvirket. Dette vil være tilfældet, såfremt virksomheder fra fællesskabet konkurrerer såvel udenfor som indenfor fællesmarkedet.

Ovenstående brede fortolkning af "påvirkning af samhandelen" betyder, at medlemslandene er forpligtet til at anmelde et stort antal relativt små støtteordninger til Kommissionen, som måske ikke har en påvirkning på samhandelen og en konkurrenceforvridende effekt, der berettiger en formel godkendelses-procedure. Med henblik på at begrænse antallet af sådanne anmeldelser og for dermed at opnå, at Kommissionen kan koncentrere sin indsats på de væsentlige statsstøtte-problemer, besluttede Kommissionen i 1992 at vedtage en "de minimis" regel, som blev ændret på visse områder i 1996. Beløbsgrænsen i "de minimis" reglen er imidlertid meget lav og synes ikke at lette Kommissionen i sit arbejde i en tilstrækkelig grad. Der har været overvejelser, om man kunne introducere et krav om mærkbar påvirkning af samhandelen i artikel 92(1),men Domstolens praksis synes indtil videre ikke at give rum for en sådan fortolkning af artikel 92(1).Yderligere begrænsninger i medlemslandenes anmeldelsespligt under artikel 93(3) kan imidlertid indføres via den i artikel 94 forskrevne procedure. DG IV har indledt arbejdet med at forberede en sådan procedure.

II Kommissionens statsstøttepolitik

Det er Kommissionens målsætning at reducere omfanget af statsstøtte ydet af medlemslandene. Den seneste oversigt over statsstøtte ydet indenfor Fællesskabet (1990-1992) viser en faldende tendens, selvom den samlede støtte fortsat er for høj. Kommissionen har derfor gentagne gange tilkendegivet, at den vil fortsætte og om muligt udbygge sin restriktive kontrol med statsstøtte. Fundamentet til en restriktiv støttepolitik blev i et vidt omfang støbt ved Domstolens afgørelse i sagen Phillip Morris v. Kommissionen, hvor Domstolen støttede Kommissionen i følgende to principper:

- statsstøtte er kun forenelig med Fællesmarkedet, såfremt støtten fremmer Fællesskabets formål og interesser;

- for at blive godkendt må støtten være nødvendig for at fremme det erklærede mål eller interesse. I det omfang markedskræfterne vil være tilstrækkeligt til at opfylde det erklærede mål uden statens intervention, vil støtten ikke kunne godkendes.

Det fremgår imidlertid også af disse to kriterier, at statsstøtte ikke altid er af det onde. Statsstøtte kan bidrage til at opfylde politiske målsætninger, som Fællesskabet er blevet enig om bør fremmes. Det gælder indenfor så vidt forskellige områder som miljø, forskning & udvikling, udviklingen af små- og mellemstore virksomheder, bekæmpelse af arbejdsløsheden m.v. Statsstøtte til fremme af disse legitime industri-, social- og miljøpolitiske mål er berettiget. Det er i den sammenhæng Kommissionens væsentligste opgave at sikre, at der ved udbetaling af statsstøtte tages skyldigt hensyn til støttens konkurrencefordrejende virkninger. Siden Traktatens artikel 92 ikke giver megen vejledning i, under hvilke betingelser en støtte kan godkendes, og således overlader vide skønsbeføjelser i så henseende til Kommissionen, er det ud fra et ønske om at skabe forudsigelige rammer for erhvervslivet uhyre vigtigt, at Kommissionen udvikler klare og gennemsigtige regler. Kommissionen har derfor udstedt et stadig stigende antal retningslinjer på de væsentligste områder, som sætter klare grænser for, hvor meget statsstøtte kan ydes til et givent formål og under hvilke betingelser støtten iøvrigt kan godkendes. Nedenfor gennemgås ganske kort retningslinjerne indenfor de vigtigste områder.

Statsstøtte og industripolitik

Kommissionens statsstøttepolitik har komplementeret Fællesskabets og medlemslandenes industripolitik ved at tillade statsstøtte til visse aktiviteter og virksomheder, som vurderes at fremme europæisk industri's konkurrenceevne og være til gavn for beskæftigelsen. Det er almindeligt anerkendt at små og mellemstore virksomheder har visse fordele i form af fleksibilitet, innovation og evnen til at skabe beskæftigelse samtidig med, at de ofte har vanskeligheder med at rejse den fornødne risikovillige kapital via lån eller kapitalindskud til at få virksomheden op at stå og ekspandere. De fleste medlemslande søger derfor på forskellig vis at fremme udviklingen af disse virksomheder. Kommissionens "Rammebestemmelserne for statsstøtte til små- og mellemstore virksomheder" udgør et væsentligt bidrag til denne politik, idet der her gives mulighed for at yde produktiv investeringsstøtte og støtte til rådgivning, træning m.v. (den såkaldte "bløde" støtte) til SMV i et væsentligt større omfang end til større virksomheder. Rammebestemmelserne fastslår således som princip, at generelle produktive investeringsstøtteordninger udenfor regionalt støtteberettigede områder alene vil blive tilladt for SMV (som defineret i Rammebestemmelserne) samt at SMV kan få dækket op til 50% af omkostningerne forbundet med rådgivning m.v. Forbudet mod generel produktiv investeringsstøtte til større virksomheder, som ikke er lokaliseret i regionalt støtteberettigede områder, udgør et af de mest betydningsfulde skridt i den seneste tid i retning af en strengere kontrol med statsstøtte. Det er endvidere udtryk for det ovenanførte generelle princip ved godkendelsen af statsstøtte, nemlig at støtten skal være nødvendig for at foretage den konkrete investering og dermed for udviklingen af sektoren. Dette er som hovedregel ikke tilfældet med større (økonomisk sunde) virksomheder, som normalt kan rejse den fornødne finansiering til at gennemføre en investering.Situationen er en noget anden i regionalt tilbagestående områder, hvor en investeringsstøtte selv til større virksomheder kan have sin berettigelse med henblik på at skabe et incitament til at placere investeringen i dette område fremfor mere udviklede og derfor umiddelbart mere attraktive regioner. Baggrunden for støttens godkendelse i disse tilfælde er et hensyn til den økonomiske udvikling af en tilbagestående region, herunder en anerkendelse af at støtten kan være nødvendig for at få virksomheden til at henlægge sin investering til dette område og dermed for regionens udvikling. Kommissionens favorable holdning til støtte til SMV kommer ligeledes til udtryk i de øvrige horisontale retningslinjer, såsom støtte til miljøbeskyttelse eller forskning og udvikling, hvor der gives mulighed for gennem tillæg til den almindeligt fastsatte støttesats at yde en yderligere støtte til SMV.

Med henblik på at bidrage til at fremme et andet industripolitisk mål, som anerkendes at være af afgørende betydning for den europæiske industris konkurrencevne og udvikling, har Kommissionen i sine Rammebestemmelser om statsstøtte til forskning og udvikling vist sin favorable holdning til støtte til dette formål og fastlagt særligt gunstige støttelofter for investeringer på dette område.Princippet i disse rammebestemmelser er, at støtteloftet falder jo nærmere den pågældende aktivitet ligger på det egentlige kommercielle salg af et produkt på markedet.

De omfattende og ofte hurtige forandringer af markedsvilkårene i dag, som i et vidt omfang har sin oprindelse i øget liberalisering af verdenshandelen og den teknologiske udvikling, stiller ualmindeligt store krav til virksomheders evne til at omstille sige og indrette sig. Det har vist sig at være særdeles vanskeligt for visse virksomheder, særligt de store offentligt ejede virksomheder. I erkendelsen af, at det ikke alene ud fra industripolitiske og konkurrencemæssige hensyn, men også ud fra politiske hensyn, primært af social karakter, ikke altid er hensigtsmæssigt at lade disse virksomheder gå konkurs uden at give dem en mulighed for at rehabilitere sig, har Kommissionen udarbejdet Rammebestemmelser for statsstøtte til redning og restrukturering af virksomheder i økonomiske vanskeligheder.I disse rammebestemmelser søger Kommissionen at finde en rimelig balance mellem hensynet til en effektiv konkurrence, som taler for at lade ineffektive virksomheder forsvinde og ikke nyde godt af statsstøtte på bekostning af rentable konkurrerende virksomheder og en hensigtsmæssig omstrukturering af industrien, og hensynet til de socio-økonomiske konsekvenser af at lade virksomheden gå ned, særligt tabet af arbejdspladser. Denne vanskelige afvejning har udmøntet sig i, at Kommissionen i henhold til ramme-bestemmelserne, jvf. artikel 92(3)(c) vil kunne godkende støtte til omstrukturering af en virksomhed i økonomiske vanskeligheder, såfremt:

- støtten ydes som led i en omstrukturering, som indenfor en rimelig tid skal genskabe virksomhedens økonomiske levedygtighed. Denne betingelse er et udtryk for et grundlæggende princip i disse sager, nemlig at støtte til omstrukturering i princippet kun ydes én gang til samme virksomhed.

En omstrukturering er og vil altid være en bekostelig og smertefuld proces for en virksomhed, dens aktionærer og medarbejdere, og der er derfor en tendens til at vælge "skrabede" løsninger. Hermed er risikoen stor for, at den enkelte omstruktureringsproces trods alt viser sig at være utilstrækkelig til at tilvejebringe en ny og mere effektiv virksomhedsstruktur, som er forudsætningen for at genvinde den tabte konkurrenceevne. Dette vil igen forøge risikoen for, at virksomheden får behov for endnu mere støtte. En sådan støttespiral, med dens alvorlige konsekvenser for konkurrencen, vil Kommissionen undgå.

I sin bedømmelse af omstruktureringsplanens bæredygtighed lader Kommissionen sig ofte bistå af eksterne konsulenter. Kommissionen forlanger, at omstruktureringsplanen er baseret på virksomhedsinterne foranstaltninger, og ikke på eksterne faktorer, hvorover virksomheden ingen indflydelse har, såsom udvikling i priser og efterspørgsel.Kravene til planens bæredygtighed indebærer, at virksomheden efter omstruktureringen som et minimum befinder sig i en "break-even" situation, der tillader den at operere uden støtte i fremtiden. Normalt stiller Kommissionen imidlertid krav om, at det sandsynliggøres, at omstruktureringens gennemførelse umiddelbart vil give et rimeligt afkast af den nytilførte kapital. Endelig skal aktiviteter med vedvarende tabsudsigter afvikles.

Kravene til beviset om bæredygtighed slækkes, hvor omstruktureringen er forbundet med privatisering af en offentlig virksomhed og frivillig privat risikokapital rent faktisk er rede til at overtage det fremtidige ansvar for det omstrukturerede firma. I visse tilfælde kan en privatisering være en udtrykkelig betingelse for støttens godkendelse, såfremt det er påviseligt, at privatisering er en forudsætning for omstruktureringsplanens levedygtighed.

- støtten er begrænset til det absolut nødvendige for at opnå den krævede økonomiske levedygtighed. Dette er udtryk for et proportionalitetsprincip og er ensbetydende med, at den støttemodtagende virksomhed i et betydeligt omfang bidrager finansielt til omstruktureringens gennemførelse.

Dette krav betyder ligeledes, at Kommissionen ikke vil acceptere, at omstrukturerings-planen medfører en så kraftig finansiel sanering, at virksomheden på grund af de deraf følgende lave finansielle omkostninger i forhold til konkurrenternes opnår en urimelig konkurrencemæssig fordel. Der lægges derfor typisk en bund, som de finansielle omkostninger ikke må underskride som følge af omstruktureringen.

Endeligt vil Kommissionen med dette krav kontrollere, at støtten anvendes til at bringe produktionsapparatet op til eksisterende konkurrencedygtige normer, og ikke anvendes til at finansiere bekostelige og risikofyldte avantgardistiske teknologier, der enten resulterer i en forfejlet investering eller bringer støttemodtageren en urimelig fordel på bekostning af konkurrenterne.

- den støttemodtagende virksomhed erlægger en modydelse for den modtagne støtte, som bidrager til at forbedre markedsvilkårene i den pågældende erhvervssektor. Dette krav har sin baggrund i artikel 92(3)(c), som bestemmer, at støtten ikke må ændre samhandelsvilkårene på en måde, som strider mod den fælles interesse. Dette krav er ligeledes anerkendt af Domstolen, senest i sin afgørelse af 23. marts 1994 i sagen Spanien v. Kommissionen.

Omfanget af virksomhedens modydelse vil afhænge af en vurdering af den konkurrencefordrejende virkning af den modtagne støtte på det relevante marked, hvor der vil blive lagt vægt på støttens omfang, markedsstrukturen og den konkurrencemæssige situation på markedet, virksomhedens størrelse samt dens beliggenhed (indenfor eller udenfor områder berettiget til regionalstøtte).

Spørgsmålet om modydelse i form af et krav om en reduktion af virksomhedens produktionskapacitet er mest relevant inden for sektorer, der lider under stor strukturel overkapacitet. I sin godkendelse af omstruktureringsstøtten til den østtyske værftsindustri og de europæiske statsejede stålvirksomheder krævede Kommissionen i samtlige sager, at de støttemodtagende virksomheder blev forpligtet til at reducere deres kapacitet på markedet, eventuelt gennem salg uden for Europa, skrotning eller likvidation af visse aktiver. Som det er klart fastlagt i domspraksis, er en reduktion i virksomhedens arbejdsstyrke normalt ikke en tilstrækkelig modydelse, især ikke hvis den ledsages af stigende produktivitet.

Selv i tilfælde, hvor der ikke er strukturel overkapacitet i sektoren, bestræber Kommissionen sig på at betinge støtten af en modydelse, der gør støtten mere acceptabel for konkurrenterne. Dette kan være forbud mod erobring af markedsandele eller mod styrkelse af markedspositionen gennem erhvervelse af andre virksomheder i en vis periode. I visse af de store sager, hvor den planlagte støtte er meget stor, vil Kommissionen som oftest kombinere kravet om en reduktion af kapaciteten med det ovenfor omtalt forbud mod ekspansion. Dette var bl.a. tilfældet i sagen om støtten til det kriseramte franske flyselskab Air France og støtten til den franske bank Crédit Lyonnais.

Det er sagerne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, som tiltrækker den største opmærksomhed i medierne og som fører til de fleste retssager og kritik af Kommissionen. Man kan imidlertid med en vis vægt rejse det spørgsmål, om alternativet til det ovenfor beskrevne system i mange tilfælde ikke vil føre til større konkurrencefordrejning end støtten, som godkendes? I mange tilfælde vil frivillige kreditorforlig eller konkurs betyde, at virksomheden drives videre i uændret omfang af bobestyreren, befriet for en del af arbejdsstyrken og uden finansielle omkostninger. Dette kan have klare konkurrencefordrejende virkninger, som Kommissionen ikke har nogen mulighed for at gribe ind overfor.I disse tilfælde er der ikke en uafhængig institution, der kan blande sig og i konkurrencepolitikkens navn pålægge virksomheden visse konkurrence-kompenserende modydelser for den modtagne bistand.

I sin statsstøttepolitik tager Kommissionen skyldig hensyn til de særlige forhold, som gør sig gældende inden for visse sektorer. Således er en væsentlig baggrund for tilladelse af statsstøtte til skibsbygning erkendelsen af, at der ikke eksisterer en ligevægt mellem udbud og efterspørgsel på nybygninger af skibe, at de prisstigninger, der har fundet sted, globalt set ikke er tilstrækkelige til at skabe normale markedsvilkår samt at normale anti-dumping regler er vanskeligt anvendelige overfor unfair konkurrence fra tredielandsværfter. Sektoren er således globalt set hæmmet af priser, der ikke dækker de fulde produktionsomkostninger og ej heller giver et rimeligt afkast af den investerede kapital. Støtte til skibsbygning reguleres gennem rådsdirektiver med hjemmel i EF-traktatens artikel 92 og 113. Skibsbygning adskiller sig fra andre sektorer derved, at det i henhold til de særlige regler for statsstøtte til skibsbygning er generelt muligt at give visse former for driftsstøtte, når denne holdes indenfor et nærmere fastsat loft. Udover driftsstøtte, som omfatter kontraktbetinget produktionsstøtte, er det muligt at yde støtte i form af investeringsstøtte, støtte til forskning og udvikling samt støtte til lukning af værfter.

Det maksimale støtteloft revideres årligt, og det er fastlagt i det gældende Direktiv om statsstøtte til skibsbygning, at der altid sigtes mod gradvist at sænke loftet. I december 1995 vedtog Rådet en forordning, som implementerer en aftale indgået i OECD-regi med henblik på etableringen af normale markedsmæssige vilkår i skibsbygningssektoren. Denne aftale forudser afskaffelsen af driftsstøtte til skibsbygning og Rådets forordning vil blive sat i kraft ved ikrafttrædelsen af OECD aftalen.

Statsstøtte og miljøpolitik

Fællesskabets miljøpolitik er baseret på princippet om, at den forurenende virksomhed skal betale for den forurening, den forvolder. Støtte til virksomheder til miljøbeskyttelse er principielt ikke foreneligt med forureneren-betaler-princippet. Det må imidlertid erkendes, at en sådan støtte i visse tilfælde kan være nødvendig enten som et incitament for virksomheder til at gennemfører miljøbeskyttende foranstaltninger, som ikke er påkrævet ved lov, eller for at opretholde industriens konkurrenceevne, når der indføres nye miljøkrav. Det er samtidig klart, at støtte til miljøbeskyttelse kan fordreje konkurrencen mellem virksomheder og derfor kun er berettiget, hvis støttens positive virkninger på miljøet opvejer de negative virkninger på konkurrencen.

Fælleskabets Rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttende foranstaltningersøger at skabe en ligevægt mellem ovennævnte hensyn til miljø og konkurrence. I Rammebestemmelserne bekræftes forureneren-betaler-princippet, men samtidig fastslås det, at støtte til miljøbeskyttelse under visse betingelser kan tillades. Under Rammebestemmelserne tillader Kommissionen støtte til investeringer med henblik på at ændre eksisterende installationer af en vis alder for at opfylde nye miljømæssige krav og endnu højere støtte til miljøbeskyttende investeringer, hvormed virksomheden går videre end loven foreskriver. Selvom driftsstøtte normalt er uforenelig med fællesmarkedet og ikke tillades, åbner Rammebestemmelserne mulighed for at yde driftsstøtte, særligt i form af lempelser eller fritagelse for miljøbetingede skatter og afgifter, såfremt støtten anses for at være nødvendig for at virkeliggøre de miljøpolitiske målsætningerne og støtten er midlertidig og i princippet degressiv. Kommissionen fandt således, at den midlertidige lempelse fra de nye energiafgifter på CO2 og SO2 emissioner for energiintensive virksomheder i Danmark og Nederlandene kunne godkendes, da det måtte betragtes som den pris, der uværgeligt må betales for at være blandt de første lande, der indfører en afgift til gavn for miljøet. Uden denne lempelse ville afgiften således have en særdeles ufordelagtig indflydelse på de energiintensive virksomheders konkurrenceevne i forhold til deres konkurrenter i udlandet, som ikke betaler en tilsvarende afgift.

Statsstøtte og socialpolitik

I et forsøg på at afhjælpe den høje arbejdsløshed yder samtlige medlemslande i den ene eller den anden form støtte til arbejdsløse til efteruddannelse eller iværksætterprojekter og til virksomheder med henblik på ansættelse af arbejdsløse. Størstedelen af de foranstaltninger, medlemsstaterne vedtager for at implementere deres arbejdsmarkedspolitik, er af generel natur og indebærer ikke statsstøtte, idet de ikke begunstiger visse virksomheder eller ikke påvirker samhandelen mellem medlemslandene i den i artikel 92(1) fastsatte betydning. Det er kun foranstaltninger, der selektivt nedsætter lønomkostningerne for visse virksomheder eller inden for visse sektorer, som anses for at udgøre en statsstøtte.

Kommissionen har fundet det hensigtsmæssigt at definere sin politik for statsstøtte på dette område i sine Rammebestemmelser for beskæftigelsesstøtte.I Rammebestemmelserne redegør Kommissionen for, hvornår en beskæftigelsesstøtte udgør statsstøtte under artikel 92(1) samt under hvilke betingelser støtten i så fald kan godkendes. Formålet er endvidere at sikre, at der er sammenhæng mellem Kommissionens statsstøttepolitik og de beskæftigelsespolitiske foranstaltninger, som Kommissionens foreslår indført i sin Hvidbog om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse. I Rammebestemmelserne bekræfter Kommissionen sin positive holdning til statsstøtte til jobskabelse, forudsat at støtten resulterer i en nettoforøgelse af antallet af arbejdspladser i virksomheden. Ligeledes vil Kommissione være positivt stemt overfor støtte, som ydes til ansættelse af særlige kategorier af arbejdsløse, som har svært ved at finde fast arbejde, såsom langtidsledige og ungdomsarbejdsløse. Kommissionen vil i sin vurdering endvidere tage i betragtning, hvad virksomheden tilbyder som modydelse for støtten udover selve ansættelsen, f.eks. vedvarende beskæftigelse efter støtten og/eller uddannelse.

Kommissionen vil imidlertid ikke være positivt stemt overfor al slags beskæftigelsesstøtte. I Rammebestemmelserne bekræftes den negative holdning til støtte til bevarelse af arbejdspladser. Støtte til bevarelse af arbejdspladser indebærer driftsstøtte, som normalt ydes og har som virkning at holde urentable virksomheder kunstigt i live. De negative virkninger på konkurrencen af en sådan støtte er i de fleste tilfælde mere tungtvejende end de mulige kortsigtede fordele i form af bevarelse af arbejdspladser.

Statsstøtte og regionalpolitik

Kommissionen anerkender medlemslandenes ret til at forfølge deres egen regionalpolitik, hvilket imidlertid ikke betyder, at de kan gøre det uden nogen form for begrænsninger. Selvom regional støtte ofte ydes for at kompensere for visse handicap, den pågældende region har i forhold til andre, og derfor ydes med et anerkendelsesværdigt mål for øje, kan en sådan støtte stadig fordreje konkurrencen inden for fællesmarkedet. Måske endnu mere væsentligt er det, at støtte til virksomheder i mere velstående regioner kan gøre det næsten umuligt for de mindre velstående regioner at udvikle sig, hvorfor støtten i disse tilfælde medvirker til at øge forskellen mellem de rige og fattige regioner i fælleskabet. I fastlæggelsen af sin statsstøttepolitik på dette centrale område må Kommissionen således afveje hensynet til den frie konkurrence overfor hensynet til solidaritet og samhørighed i fællesskabet. Kommissionen må i den forbindelse tage behørigt hensyn til den regionalpolitik, som føres gennem EU's strukturfonde og som har til hensigt at fremme den økonomiske udvikling i de dårligst stillede regioner af Fællesskabet. Det kan ikke nytte, at Kommissionen søger at øge den økonomiske samhørighed gennem udbetaling af betydelige beløb fra strukturfondene, uden at dette er fulgt op af en regionalstøttepolitik, som ligeledes favorisere de tilbagestående regioner. Denne opgaves vigtighed er blevet yderligere understreget ved optagelsen af Spanien, Portugal og Grækenland i Fællesskabet og via indførelsen af begrebet "samhørighed" (kohæsion) som et centralt element i fællesskabets politiske målsætninger. Det må samtidig understreges, at i det lange løb er det i alle medlemslandene interesse at se de mere tilbagestående regioner udvikle sig, idet det medfører større økonomisk aktivitet og dermed større efterspørgsel, som andre medlemslande kan drage fordel af.

Kommissionens regionalstøttepolitik finder sin hjemmel i artikel 92(3)(a) og (c). I sin meddelelse af 1979 om samordningsprincipper for regionale støtteordninger søgte Kommissionen at udvikle visse fælles principper for ydelsen af regionalstøtte. Kommissionens politik har primært haft til formål ud fra visse socio-økonomiske kriterier at fastsætte, hvilke regioner er tilbagestående i et omfang som berettiger til regionalstøtte, og efterfølgende at bestemme, hvilket støtteniveau (til produktive investeringer) der kan tillades i disse områder. Ved fastsættelsen af de støtteberettigede regioner identificerer Kommissionen først de mest tilbagestående regioner i fællesskabet, som er kvalificeret som støtteberettigede områder under artikel 92(3)(a), idet de har en usædvanlig lav levestandard og/eller en alvorlig underbeskæftigelse. Regionerne vurderes på det såkaldte NUTS II niveau, som der findes 183 af inden for Fællesskabet med gennemsnitligt ca. 1.900.000 indbyggere. En NUTS II region er berettiget til støtte i henhold til artikel 92(3)(a), såfremt dets BNP per capita er under 75% af Fællesskabets gennemsnit. I disse regioner vil Kommissionen, afhængig af omfanget af de socio-økonomiske problemer, kunne tillade investeringsstøtte med en støtteintensitet på op til 75% af omkostningerne ved produktive investeringer i regionen. Desuden vil Kommissionen undtagelsesvis kunne tillade driftsstøtte i en begrænset periode.

Regioner, som er støtteberettigede under den mindre generøse bestemmelse i artikel 92(3)(c), identificeres på det såkaldte NUTS III niveau. Der er mere end 1000 sådanne regioner inde for Fællesskabet med gennemsnitlig ca. 400.000 indbyggere. For at vurdere, om en NUTS III region er støtteberettiget, gennemføre Kommissionen en analyse i to stadier. En NUTS III region opfylder kravene i det første stadium, såfremt dens BNP per capita ikke overstiger 85% af det vejede nationale gennemsnit eller arbejdsløshedsprocenten ikke er lavere end 110% af det på EU basis vejede nationale gennemsnit. Dette giver selv de mere velstående lande, såsom Danmark, en mulighed for at yde støtte til de mindre velstående regioner indenfor de danske grænser, selvom disse regioner måtte være væsentligt mere velstående end samtlige regioner i f.eks. Portugal. I det andet stadium foretager Kommissionen en kompletterende vurdering af regionens handicap og fordele, såvel nu som i fremtiden, og først derefter besluttes, om regionen kan få status som støtteberettiget under artikel 92(3)(c). I forbindelse med Sverige og Finland's medlemskab af Fællesskabet har Kommissionen endvidere vedtaget et yderligere kriterium for vurderingen af en regions støtteberettigelse, nemlig befolkningstætheden (op til 12,5 pr. kvadratkilometer). Derved tages der hensyn til de særlige vanskeligheder ved at tiltrække virksomheder til tyndt befolkede områder, typisk arktiske egne med belastende klimatiske forhold og store afstande til konsumentområderne. I artikel 92(3)(c) regioner vil Kommissionen kunne tillade en støtteintensitet på op til 30% af de støtteberettigede investeringsomkostninger. Denne forskel i støtteintensiteten har sin baggrund i Kommissionens hovedmål med sin regionale støttepolitik, nemlig at formindske forskellen mellem de rige og fattige regioner i Fællesskabet.

De støtteberettigede regioner udpeges normalt for en periode på 5 år for 92(3)(a)regioner og 3 år for 92(3)(c) regioner. Det er Kommissionens mål ved den løbende revision af det regionale kort for hvert enkelt land at søge at reducere den procentdel af befolkningen, som er omfattet af det regionale kort, særligt artikel 92(3)(c) kortet. Det sker i erkendelsen af, at de fattigste perifære regioner vil have særdeles svært ved at konkurrerer med de fordele, som de mere velstående regioner i Central-Europa kan tilbyde i form af veludviklet infrastruktur, kvalificeret arbejdskraft og lave transportomkostninger. Med andre ord, hvis relativt høje støtteintensiteter til investeringer (20-30%) var tilladt i de centrale regioner, er det slet ikke sikkert at en støtteintensitet på op til 75% i de perifære regioner ville være et tilstrækkeligt incitament til at flytte investeringerne dertil. Hertil kommer, at de mindre velstående lande ofte ikke har de fornødne midler til at anvende den tilladte støtteintensitet fuldt ud. Perspektiverne for en fremtidig udvidelse af Fællesskabet vil naturligvis kunne øge dette problem.

Individuel støtte, som ydes under en godkendt regional investeringsstøtteordning, skal ikke anmeldes til Kommissionen. Imidlertid gælder dette ikke for de såkaldte sensitive sektorer, hvor de særligt alvorlige strukturelle problemer på grund af de herskende overkapaciteter betyder, at støtte til disse sektorer ikke nødvendigvis bidrager til regionens stabile udvikling. Derfor har Kommissionen hvad angår disse sektorer med medlemsstaternes medvirken vedtaget særlige sektorielle rammebestemmelser, som kræver individuel anmeldelse af støtte til virksomheder i de sektorer, uanset deres geografiske placering.I disse sager vil Kommissionen foretage en afvejning af de konkurrencefordrejende virkninger af støtten i sektoren mod det bidrag til regionaludviklingen, som støtten vurderes at ville medføre.

Kommissionens regionalstøttepolitik kommer ligeledes til udtryk i de øvrige horisontale retningslinjer, såsom støtte til SMV eller miljøbeskyttelse, hvor der gives mulighed for gennem tillæg til den almindeligt fastsatte støttesats at yde en yderligere støtte til virksomheder i regionalt støtteberettigede områder.

Kommissionen er for øjeblikket igang med at gennemføre en kodificering og en omvurdering af reglerne om regionalstøtte, hvis formål bl.a. er en simplificering af reglerne.

Uforenelig statsstøtte per se

Visse former for statsstøtte vil altid, eller næsten altid, møde modstand hos Kommissionen, fordi støtten ikke bidrager til at fremme Fællesskabets mål og interesser eller/og har en for intensiv konkurrenceforvridende virkning.

Eksportstøtte, d.v.s. støtte knyttet til den mændge varer, der sælges i andre medlemslande eller støtte nært knyttet til afsætning og salg af varer i disse lande (f.eks. etablering af distributionsnetværk eller salgsagenturer) er klart i strid med formålet med det indre marked og vil ikke blive tilladt. En sådan støtte fremmer ikke noget fællesskabsmål, som kan opveje de direkte konkurrencefordrejende virkninger på konkurrencen på eksportmarkedet, den forvolder. Af tilsvarende grunde er eksportstøtte ikke omfattet af den før omtalte de minimis regel. Eksportstøtte til afsætning i tredjelande vil også forbydes i det omfang der er mulighed for indirekte indflydelse på handelen mellem medlemslandene.

Driftsstøtte, d.v.s. støtte til dækning af de løbende driftsudgifter i en virksomhed, vil Kommissionen normalt ikke godkende. Det skyldes, at den slags støtte normalt ikke bidrager til at fremme et særligt formål eller en speciel interesse, men alene bidrager til at holde en virksomhed i live. Driftsstøtte bliver normalt anvendt til at holde liv i virksomheder i økonomiske vanskeligheder, som ellers ville gå konkurs, og ofte finder man driftsstøtte inden for sektorer med strukturel overkapacitet, hvor støtten vil have en særlig skadelig virkning på konkurencen. I sagen Siemens v. Kommissionen støttede Retten i Først Instans Kommissionen i sin opfattelse, at støtte fra den belgiske stat til visse virksomheder inden for telekommunikationssektoren til at finansiere reklamekampagner, marketingskoncepter m.v. udgør en driftsstøtte, som ikke kan godkendes. Retten erklærer i utvetydige vendinger, at driftsstøtte ikke kan anses for at være forenelig med Fællesmarkedet.

Ifølge Kommissionen er der imidlertid tre væsentlige undtagelser fra dette principielle forbud mod driftsstøtte. Driftsstøtte kan ydes under restriktive betingelser, herunder særligt at den skal være midlertidig, i artikel 92(3)(a) regioner, den kan ydes som en integreret del af en restruktureringsplan for en virksomhed i økonomiske vanskeligheder og den kan ydes som en afgiftslempelse for nye miljøbeskyttende afgifter, jvf. ovenfor.

III Procedure

Til trods for statsstøttereglernes stigende betydning eksisterer der endnu ikke en lovmæssig regulering af anvendelsen og håndhævelsen af statsstøttereglerne, svarende til det man kender indenfor artikel 85/86 og Fusionsforordningen. I mangel heraf er procedurereglerne blevet udviklet løbende via Kommissionens beslutninger og meddelelser til medlemslandene og EF-Domstolens afgørelser. Procedurereglerne kan derfor, og nok med rette, synes uoverskuelige og uigennemsigtige for de involverede parter, som ikke beskæftiger sig med disse regler til daglig. I erkendelsen af, at denne kritik i et vist omfang er berettiget, har Kommissionen for nylig offentliggjort en Vejledning om den administrative procedure i Kommissionen på statsstøtte-området. Denne vejledning retter sig primært til medlemslandene og beskriver i korthed begge parters forpligtelser og rettigheder under Kommissionens behandling af en statsstøttesag samt den interne administrative procedure i Kommissionen. Hensigten med dette afsnit er ikke at gennemgå procedurevejledningen i detaljer, men at redegøre for udvalgte områder, som er af væsentlig betydning og ikke i alle tilfælde er behandlet i vejledningen.

Anmeldelsespligten i artikel 93(3)

Artikel 93(3) bestemmer, at medlemslandene er forpligtet til at anmelde enhver ny eller ændring af en eksisterende støtteforanstaltning til Kommissionen indenfor en rimelig frist, før den påtænkes iværksat. Den pågældende støtteforanstaltning må endvidere ikke sættes i kraft, førend Kommissionen har godkendt den.

Medlemsstaterne kan ikke unddrage sig anmeldelsespligten under henvisning til, at støtteforanstaltningen efter deres opfattelse er forenelig med fællesmarkedet og en formel godkendelse derfor ikke nødvendig. Kommissionen har den eksklusive kompetence til at træffe den afgørelse. Det følger endvidere af Kommissionens meddelelse fra 1983 om ulovligt ydet støtte, at Kommissionen anser medlemsstaterne for forpligtet til også at anmelde foranstaltninger, hvor der hersker tvivl om artikel 92(1)'s anvendelse, idet det falder ind under Kommissionens kompetence at fortolke artikel 92(1)'s anvendelsesområde. Kommissionen er i en vanskelig position, idet den på den ene side helst vil undgå et væld af anmeldelser, som helt klart ikke udgør støtte, men på den anden side har pligt til at kontrollere, at statsstøtte ikke ydes uden forudgående godkendelse. Kommissionen har hidtil søgt at løse dette problem ved at udstede retningslinjer for, under hvilke betingelser den anser støtte for at være involveret på særligt vigtige og komplicerede områder, såsom de finansielle transaktioner mellem staten og offentlige virksomheder, og gennem udstedelsen af den før omtalte "de minimis" regel.

Den administrative procedure

Den administrative procedure er kendetegnet ved at være inddelt i to stadier - den indledende vurdering af støtteforanstaltningen i henhold til artikel 93(3) og en mere grundig vurdering af støtten under en efterfølgende åbning af proceduren i artikel 93(2) for så vidt angår de støtteforanstaltninger, hvor Kommissionen efter en indledende vurdering er i tvivl om støttens forenelighed med fællesmarkedet. Disse to processuelle stadier tjener hver sit særlige formål, og beslutningen om at åbne artikel 93(2) proceduren afføder væsentlige retsvirkninger, såvel for den støttemodtagende virksomhed, den støtteydende medlemsstat og andre interesserede parter. De må derfor behandles for sig.

a. Den indledende procedure

Kommissionen er forpligtet til at foretage en vurdering af den anmeldte støtteforanstaltning indenfor en rimelig frist, som Domstolen har fastsat til 2 måneder. Har Kommissionen inden udløbet af denne frist ikke godkendt støtten og ikke besluttet at indlede artikel 93(2) proceduren, vil medlemslandet kunne udbetale støtten efter forudgående meddelese herom til Kommissionen. Støtten betragtes derefter som en eksisterende støtte.Dog vil fristen først begynde at løbe fra det tidspunkt, hvor Kommissionen er i besiddelse af samtlige relevante oplysninger for at foretage en vurdering af støtten under artikel 92. Formålet med denne indledende fase er at give Kommissionen mulighed for at foretage en første vurdering af, om den anmeldte støtte falder ind under artikel 92(1), og i bekræftende fald, om den kan godkendes uden vanskeligheder. Heri ligger, at den indledende procedure må være af en rimelig kort varighed. Det betyder ikke, at Kommissionen under den indledende procedure er afskåret fra at foretage undersøgelser og indhente oplysninger. Der er som sagt et rimeligt hensyn at tage til medlemsstaten og den modtagende virksomhed(er), hvilket indebærer, at Kommissionen ikke blot skal foretage en overfladisk vurdering af støtteforanstaltningenog åbne proceduren i sager, som ved en lidt nærmere granskning kunne godkendes uden vanskeligheder. Den indledende procedure kan derfor vare længere end to måneder fra tidspunktet for anmeldelsen, jvf. "Lorenz"-afgørelsen, sålænge dette er begrundet i Kommissionens aktive undersøgelse af sagen. Kommissionen kan imidlertid ikke under den indledende procedure stille betingelser for sin godkendelse, som nødvendiggør ændringer af den anmeldte støtte.I så fald må Kommissionen indlede artikel 93(2) proceduren.

Det er kendetegnende for den indledende procedure, at de deltagende parter alene er Kommissionen og det pågældende medlemsland. Kommissionen offentliggør ikke en meddelelse om anmeldte støtteforanstaltninger, ligesom interesserede parter ikke bliver anmodet om at fremsende deres eventuelle bemærkninger til støtten. Kommissionen finder støtte for denne praksis i Traktatens bogstav samt Domstolens praksis, som fastslår, at interesserede parter ikke har et retligt krav på at blive hørt under den indledende procedure. Dette kan synes utilfredsstillende for den virksomhed, som vil blive direkte berørt af den af Kommissionen godkendte støtte til en af dens konkurrenter. Man må imidlertid huske på, at formålet med dette stadie i proceduren alene er at give Kommissionen lejlighed til foretage en første vurdering og godkende de anmeldte støtteforanstaltninger, som ikke giver anledning til vanskeligheder. Den hurtige godkendelse af anmeldte støtteforanstaltninger, som helt åbenbart er forenelige med fællesmarkedet, tjener medlemslandenes og industriens interesser. Interessen ved en hurtig behandling af disse sager vejer tungere end interessen i at give tredjeparter adgang til at blive hørt om støtteforanstaltninger, som Kommissionen under alle omstændigheder ikke er i tvivl om kan godkendes.

Den manglende mulighed for tredjeparter til at blive hørt betyder imidlertid, at Domstolen stiller krav til Kommissionens begrundelse for at godkende en støtte uden at åbne proceduren. I sagen William Cook mod Kommissionen baserede Kommissionen bl.a. sin beslutning om at godkende investeringsstøtte til en spansk virksomhed uden at åbne proceduren med, at der ikke var overkapacitet på det relevante marked. Det viste sig imidlertid under proceduren for Domstolen, at Kommissionen på det tidspunkt beslutningen blev truffet ikke var i besiddelse af oplysninger, som kunne underbygge denne antagelse. Henset hertil burde Kommissionen have indledt 93(2) proceduren, idet de manglende oplysninger om overkapacitet betød, at der var tvivl om støttens forenelighed med fællesmarkedet. Kommissionens beslutning blev derfor annulleret.

Et overvejende flertal af de sager, Kommissionen undersøger, ender med en godkendelse efter en sådan første vurdering. Det er imidlertid ikke ensbetydende med, at Kommissionen blot foretager en "rubber-stamping" af statsstøtte, men er et udtryk for, at de fleste støtteforanstaltninger overholder de betingelser, som Kommissionen har fastsat i sine rammebestemmelser og andre retningslinjer på forskellige områder.

b. Artikel 93(2) proceduren

Formålet med artikel 93(2) proceduren er dels at give interesserede parter mulighed for at blive hørt dels at gøre det muligt for Kommissionen at få tvivlsomme sager fuldt oplyst. Kommissionen kan alene træffe en beslutning om ikke at godkende en støtte, eller at godkende den på visse betingelser, efter at have åbnet art. 93(2) proceduren. Henset til dette formål tillægger Domstolen dette processuelle skridt afgørende vægt.

Som det fremgår af det ovenfor anførte om den indledende procedure, er Kommissionens beslutning om at åbne eller ikke åbne proceduren ikke altid ligetil. Da en støtteforanstaltning i henhold til artikel 93(3) ikke må gennemføres, før Kommissionen har godkendt den, medfører åbningen af artikel 93(2) proceduren en suspension af støtten, indtil proceduren er afsluttet. Henset hertil er Kommissionens beslutning om at åbne proceduren ikke blot en forberedende retsakt, idet en efterfølgende godkendelse af støtten ikke kan ophæve de uoprettelige konsekvenser af suspensionen af støttens udbetaling, indtil 93(2) proceduren er afsluttet. Medlemsstaten eller den støttemodtagende virksomhed kan derfor indbringe denne beslutning for Domstolen under artikel 173 med påstand om annullation. Imidlertid kan Kommissionens beslutning om at godkende en støtte uden at åbne 93(2) proceduren ligeledes indbringes for Domstolen af interesserede parter, som hermed fraskrives retten til at blive hørt. Kommissionen må foretage en rimelig afvejning af disse modsat-rettede hensyn

Domstolen har fastslået, at Kommissionen ikke er forpligtet til at åbne 93(2) proceduren alene fordi støtten i absolutte tal er stor eller fordi støtten bliver godkendt på grundlag af en undtagelsesbestemmelse, som indebærer en kompleks økonomisk analyse. Kommissionen er ligeledes ikke forpligtet til at indlede proceduren alene fordi støtten er uanmeldt.

Kommissionen anser sig endvidere for berettiget til at indlede proceduren i de tilfælde, hvor den er i tvivl om støttens eksistens, selvom artikel 93 (2)s ordlyd synes at forudsætte, at der skal være tale om en støtte, hvis forenelighed med fællesmarkedet er tvivlsom. I sagen Sytraval mod Kommissionen argumenterede Kommissionen endog for, at den har muligheden for at åbne proceduren i disse sager, men er ikke forpligtet hertil. Retten i Først Instans synes implicit at have accepteret dette synspunkt, men pålagde Kommissionen en pligt til at høre interesserede parter (særligt klagere) i de tilfælde, hvor Kommissionen er i tvivl om støttens eksistens og vælger at afslutte sagen uden at åbne proceduren.

Under 93(2) proceduren har interesserede parter et retligt krav på at blive hørt. Kommissionen offentliggør derfor beslutninger om at indlede denne procedure i EF-tidende og opfordrer interesserede parter til, indenfor en frist på en måned, at fremkomme med deres bemærkninger. I sagen Intermills mod Kommissionen udtaler Domstolen, at begrebet "interesserede parter" i artikel 93(2) ikke alene omfatter den støttemodtagende virksomhed(er), men alle de personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser måtte være berørt af støtten, herunder navnlig konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer.93(2) proceduren er ikke kontradiktorisk for interesserede parter, men alene for den involverede medlemsstat. Det betyder, at interesserede parter får lejlighed til at fremkomme med bemærkninger én gang, men vil ikke automatisk blive holdt orienteret om medlemsstatens eventuelle kommentarer til deres bemærkninger eller ændringer til støtteforanstaltningen i løbet af proceduren. Kommissionen skal til gengæld kommunikere interesserede parters bemærkninger til medlemslandet, som har anmeldt støtten, og må ikke træffe en beslutning på grundlag af oplysninger, som medlemsstaten ikke har haft lejlighed til at kommentere.

Der eksisterer ingen formelle krav om, hvornår Kommissionen er forpligtet til at afslutte proceduren. Domstolen har dog indikeret, at dette skal ske indenfor en rimelig tid, hvilket må bero på en konkret vurdering.Kommissionen har sat sig selv en frist på normalt 6 måneder. Kommissionen træffer en endelig beslutning som afslutning på proceduren. Beslutningen kan gå ud på at godkende støtten, godkende den på visse betingelser, godkende dele af støtten eller ikke godkende støtten. Denne beslutning er umiddelbar anvendelig i det pågældende medlemsland.Den endelige beslutning vil blive offentliggjort i EF-tidende.

Håndhævelsen af forbudet mod uanmeldt statsstøtte

Anmeldelse af statsstøtte er en forudsætning for Kommissionens effektive statsstøttekontrol, mens forbudet mod at gennemføre en støtteforanstaltning før Kommissionens godkendelse skal sikre, at en støtteordning ikke udfolder sine virkninger, før Kommissionen har fået en rimelig frist til at vurdere støttens forenelighed med fællesmarkedet. Erfaringen viser, at det som oftest er de uanmeldte støtteforanstaltninger, som har den største konkurrenceforvridende effekt. I sin meddelelse til medlemsstaterne af 1983 henledte Kommissionen derfor medlemslandenes og potentielle støttemodtageres opmærksomhed på, at en uanmeldt støtte er ulovlig i forhold til fællesskabsretten, og at en tilsidesættelse af anmeldelsespligten kan få alvorlige konsekvenser for den støttemodtagende virksomhed, såfremt Kommissionen finder den allerede udbetalte støtte uforenelig med fællesmarkedet. Mulighederne for at sanktionere overtrædelser af anmeldelsespligten i artikel 93(3) har sidenhen undergået en væsentlig udvikling og hidtil er Kommissionens initiativer stort set blevet accepteret af EF-Domstolen.

Ved redegørelsen for hvilke muligheder, der er til rådighed i dag til håndhævelse af anmeldelsespligten, må der foretages en sondring mellem Kommissionen og de nationale domstole.

a Kommissionen

Ved uanmeldte støttesager er Kommissionen ikke bundet af den samme tidsfrist, når den skal afgøre, om støtten kan godkendes eller proceduren i art. 93(2) skal indledes. Der er ikke noget umiddelbart hensyn at tage til medlemsstaten og støttemodtageren, som allerede har udbetalt henholdsvis profiteret af en støtte ydet i strid med art. 93(3). Forholder Kommissionen sig imidlertid passiv overfor en uanmeldt støtte igennem længere tid, kan det skabe en berettiget forventning hos medlemsstaten og støttemodtageren om, at støtten er forenelig med fællesmarkedet, uanset at den er ydet i strid med art. 93(3). Det samme gælder, efter at artikel 93(2) proceduren er åbnet. Det er samtidig indlysende, at der er et hensyn at tage til interesserede parter i tilfælde af uanmeldt støtte, særligt hvis sagen har sin oprindelse i en klage, idet støtten i så fald allerede er udbetalt og udøver sin potentielt skadelige virkning. Kommissionen bestræber sig derfor på at tage stilling til sagen inden to måneder efter modtagelsen af de fuldstændige oplysninger, som det er tilfældet i anmeldte sager. Kommissionen er forpligtet til at indlede art. 93(2) proceduren i samme omfang, hvad angår uanmeldt som anmeldt støtte, såfremt den er i tvivl om støttens forenelighed med fællesmarkedet. Hensynet til interesserede parter samt sagens fulde oplysning er det samme i de to tilfælde.

"Boussac"-afgørelsen

"Boussac"-sagen tog stilling til det problem, at den uanmeldte statsstøtte udfolder sine potentielt skadelige virkninger på konkurrencen under hele den administrative procedure, uanset om artikel 93(2) proceduren åbnes eller ej. Artikel 93 giver ikke Kommissionen en udtrykkelig hjemmel til i løbet af proceduren at skride ind overfor en retsstridig udbetaling af støtte. Indtil Domstolens afgørelse i sagen C-301/87 Frankrig mod Kommissionen ("Boussac") var Kommissionen beføjelser til at håndhæve anmeldelsespligten i art. 93(3) derfor begrænset til en almindelig procedure under artikel 169, eventuelt kombineret med en anmodning om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 186. Denne procedure er imidlertid så omstændelig, at Kommissionen ofte begrænsede sig til at kræve uforenelig statsstøtte tilbagebetalt efter at have taget en endelig beslutning.

I sagen vedrørende den uanmeldte støtte til virksomheden "Compagnie Boussac Saint Frères" (herefter Boussac) påpegede Domstolen, at denne retsstilling favoriserede medlemslande, som indfører støtte uden iagttagelse af anmeldelsespligten i artikel 93(3), hvilket går imod Traktatens ånd. Domstolen bestemte derfor, at Kommissionen er beføjet til ved en midlertidig beslutning at pålægge medlemslandet straks at suspendere udbetalingen af støtten og inden en frist give Kommissionen samtlige de oplysninger, der er nødvendige for en vurdering af støttens forenelighed med fællesmarkedet. Kommissionen må dog først give medlemsstaten lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger hertil. Undlader medlemsstaten at suspendere udbetalingen af støtten, kan Kommissionen indbringe medlemsstaten for Domstolen direkte, d.v.s uden at følge den i artikel 169 foreskrevne procedure. Domstolen finder denne accelererede procedure berettiget, idet medlemsstaten forud for en sådan indbringelse har haft lejlighed til at udtale sig under en kontradiktorisk procedure. Undlader medlemsstaten at give de ønskede oplysninger, er Kommissionen beføjet til at afslutte proceduren og vedtage en beslutning på grundlag af de foreliggende oplysninger.

Samtidig med at Domstolen giver Kommissionen et våben til håndhævelsen af artikel 93(3), pålægger den Kommissionen at foretage en realitetsbehandling af støttens forenelighed med fællesmarkedet. Domstolen søger dermed at finde en rimelig balance mellem den effektive håndhævelse af anmeldelsespligten og medlemsstaters mulighed for at bringe orden i eget hus. Kommissionen er ikke forpligtet til i ethvert tilfælde af uanmeldt støtte at pålægge medlemsstaten at suspendere støtten, men kan gøre dette efter en konkret vurdering. I hvilket omfang en konkurrerende virksomhed kan indbringe Kommissionen for Domstolen for ikke at udstede pålæg om suspension er ikke afklaret i retspraksis.

Det følger af en senere sag Tyskland og Pleuger Worthington mod Kommissionen, ("Pleuger"), at "Boussac"-afgørelsen ikke alene tillægger Kommissionen nye beføjelser, men også en forpligtelse til at følge den i "Boussac" foreskrevne procedure. Kommissionen kan således ikke med føje og under påberåbelse af medlemsstatens tilsidesættelse af sin oplysningspligt træffe en negativ beslutning på grundlag af de fragmentariske oplysninger, som den er i besiddelse af, medmindre den ved en midlertidig ("Boussac")beslutning har pålagt medlemsstaten at fremsende alle oplysninger om støtten.

Kommissionens meddelelse af 1995 om uanmeldt støtte

Domstolens afgørelse i "Boussac" løser imidlertid ikke alle problemer omkring uanmeldt støtte. Beføjelsen til at kræve en støtte suspenderet ophæver alene støttens konkurrencefordrejende virkning, indtil Kommissionen har truffet en endelig afgørelse, i det omfang støtten endnu ikke er udbetalt. Såfremt støtten allerede er udbetalt, giver "Boussac" kun Kommissionen muligheden for under en accellereret procedure at træffe en endelig beslutning vedrørende støttens forenelighed med fællesmarkedet, men ingen beføjelser til i den mellemliggende periode at neutralisere virkningen af den udbetalte støtte. Den uberettigede virkning af en uanmeldt støtte i den mellemliggende periode består dels i den rentefordel, den støttemodtagende virksomhed nyder godt af fra det tidspunkt støtten udbetales til det tidspunkt den ifølge artikel 93(3) ville have været berettiget til at modtage støtten, d.v.s. ved Kommissionens endelige godkendelse, dels i forøgelsen af virksomhedens kreditværdighed i samme periode. Selv i de tilfælde, hvor Kommissionen efterfølgende træffer en negativ beslutning omkring støtten og anmoder om tilbagebetaling af støtten med renter fra det tidspunkt, støtten blev udbetalt,vil en sådan beslutning ikke fjerne samtlige potentielle negative virkninger på konkurrencen af den uanmeldte støtte.

En sådan retsstilling er uacceptabel, idet den igen favoriserer de medlemsstater (og virksomheder), som yder støtte i strid med sine forpligtelser i henhold til artikel 93(3). Dette går imod den tilsigtede virkning med bestemmelsen. Kommissionen har derfor i juli 1995 udstedt en meddelelse til medlemsstaterne, hvoraf fremgår, at Kommissionen for fremtiden anser sig for kompetent til at træffe en midlertidig beslutning om, efter at have givet medlemsstaten lejlighed til at udtale sig og i givet fald opfordret den til at anmelde støtten som redningsstøtte, at pålægge medlemsstaten at søge den uanmeldte støtte (ikke kun rentefordelen) tilbagebetalt fra støttemodtageren, indtil Kommissionen har truffet en endelig beslutning om støttens forenelighed med fællesmarkedet. Såfremt medlemsstaten ikke retter sig efter en sådan beslutning, anser Kommissionen sig for kompetent til at indbringe sagen direkte for Domstolen ud fra en analogibetragtning til artikel 93(2) og på grundlag af Domstolens afgørelse i "Boussac".

Selvom hjemmelen til en sådan retsakt ikke findes udtrykkeligt i Traktaten eller i Domstolens retspraksis, er det ikke desto mindre Kommissionens opfattelse, at en sådan kompetence er i overensstemmelse med den tilsigtede virkning af anmeldelsespligten i artikel 93(3) samt ånden i "Boussac"-afgørelsen og dermed Traktaten, jvf. ligeledes Traktatens artikel 5.

Tilbagebetaling af støtte

I det tilfælde, hvor Kommissionen finder, at en uanmeldt støtte er uforenelig med fællesmarkedet, følger det af artikel 93(2), at den ved en beslutning kan pålægge medlemsstaten at ophæve støtteforanstaltningen. Selvom det ikke udtrykkeligt fremgår af bestemmelsen, er ordet "ophæve" under hensyntagen til den effektive håndhævelse af forbudet mod at yde uforenelig statsstøtte i artikel 92(1) blevet fortolket således, at Kommissionen kan pålægge medlemsstaten at søge den udbetalte støtte tilbagebetalt fra den begunstigede virksomhed med den kommercielle markedsrente fra den dag, støtten blev ydet. Domstolen har fra tidligt af støttet denne fortolkning af artikel 93(2).Denne beføjelse blev i stigende grad anvendt af Kommissionen i tiden efter 1983-meddelelsen, og er i dag normal praksis, når Kommissionen træffer en negativ beslutning.

Det følger af Domstolens retspraksis, at tilbagesøgning af en ulovlig udbetalt støtte, i mangel af fælleskabsbestemmelser på området, skal ske i henhold til de herfor gældende bestemmelser i national ret. Under henvisning hertil har medlemsstater ved flere lejligheder påberåbt sig forhindringer i national ret som begrundelse for, at tilbagesøgning ikke kan finde sted. Domstolens udgangspunkt har været, at den alene vil acceptere absolut umulighed med hensyn til den korrekte gennemførelse af beslutningen som begrundelse for manglende tilbagesøgning. Endvidere skal alle bestemmelser i national ret ved gennemførelsen af tilbagesøgningen anvendes på en sådan måde, at den krævede tilbagesøgning ikke gøres praktisk umulig. Hvis der således ikke findes regler i national ret, som hjemler en tilbagesøgning, skal en sådan hjemmel skabes. Under henvisning til Traktatens artikel 5 pålægger Domstolen derfor også medlemsstaterne en pligt til, eventuelt i samarbejde med Kommissionen, at søge at overvinde uforudsete vanskeligheder og foreslå passende ændringer med henblik på en gennemførelse af beslutningen. I lyset af ovenstående principper har Domstolen været meget restriktiv i sin fortolkning af, hvornår absolut umulighed foreligger.

Det kunne måske umiddelbart synes rimeligt, at den begunstigede virksomhed kan påberåbe sig beskyttelsen af den berettigede forventning overfor et krav om tilbagebetaling af modtaget støtte, idet forpligtelsen til at anmelde støtte tilkommer staten, ikke virksomheden, som blot i god tro om støttens lovlighed har modtaget støtten. Det er imidlertid klart, at en ubegrænset anvendelse af princippet om den berettigede forventning i sager om tilbagebetaling af uforenelig støtte vil underminere den effektive håndhævelse af forbudet mod uforenelig statsstøtte i artikel 92(1), og er derfor uholdbar. Domstolen var opmærksom på denne risiko i sagen Kommissionen mod Tyskland,hvor Domstolen fastslog, at den støtteydende medlemsstat ikke i nogen tilfælde kan påberåbe sig virksomhedens berettigede forventning. Hvad angår den støttemodtagende virksomhed var Domstolen knap så kategorisk. Domstolen sagde, at der principielt ikke kan bestå en berettiget forventning om, at støtten er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af artikel 93(3). En påpasselig erhvervsdrivende må normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt. Domstolen støtter dette synspunkt på de ufravigelige principper statsstøttekontrollen bygger på samt det forhold, at Kommissionen i sin meddelelss af 1983 allerede har underrettet potentielle støttemodtagere om risikoen ved at modtage uanmeldt statsstøtte, nemlig at støtten eventuelt kan blive krævet tilbagebetalt.Domstolen åbner imidlertid en dør på klem for disse virksomheder, idet "ekstraordinære omstændigheder" kan skabe en berettiget forventning hos virksomheden om støttens lovlighed, således at tilbagebetaling undgås. Domstolen går ikke nærmere ind på, hvad sådanne ekstraordinære omstændigheder kunne være, men overlader det til de nationale domstole (og Kommissionen) at vurdere dette i konkrete tilfælde, eventuelt via et præjudicielt søgsmål under artikel 177. Dette er således et åbent spørgsmål.

Kommissionen anser sig for berettiget til at kræve modtaget støtte tilbagebetalt selv i tilfælde, hvor virksomheden i overensstemmelse med artikel 93(3) har modtaget en støtte efter Kommissionens godkendelse, men hvor Kommissionen på grundlag af Domstolens efterfølgende annullation af godkendelsen finder støtten uforenelig med fællesmarkedet. Kan den støttemodtagende virksomhed påberåbe sig den berettigede forventning, når den præsenteres for kravet om tilbagebetaling? Det kan umiddelbart synes urimeligt, at den støttemodtagende virksomhed, som har disponeret i god tro om støttens forenelighed med fællesmarkedet, senere kan blive præsenteret for et krav om tilbagebetaling af støtten. Set fra en konkurrerende virksomheds synspunkt er situationen imidlertid en noget anden. Den godkendte støtte kan have en skadelig virkning på denne virksomheds konkurrenceevne, og den eneste mulighed for at påklage Kommissionens godkendelse af støtten er et annullationssøgsmål i henhold til artikel 173. Det er imidlertid klart, at denne appel-mulighed bliver frataget enhver værdi, hvis den støttemodtagende virksomhed efter en annullation af Kommissionens godkendelse blot kan påberåbe sig den berettigede forventning som begrundelse for at afvise krav om tilbagebetaling af uforenelig støtte. Endvidere er Kommisionens beslutning rent juridisk ikke definitiv, førend fristen for indbringelse af et annullationssøgsmål i artikel 173 er udløbet, d.v.s. to måneder efter at klageren har fået kendskab til beslutningen. Såfremt virksomheden disponerer over støtten på et tidligere tidspunkt, må den således acceptere risikoen for, at artikel 173 proceduren indledes og sidenhen at blive præsenteret for et tilbagebetalingskrav.

I sagen Belgien mod Kommissionen anførte den belgiske regering, at den udbetalte støtte ikke kunne søges tilbage fra virksomheden, idet denne ikke rådede over et overskud, hvoraf tilbagebetaling kunne ske. Tilbagesøgningen var derfor materielt umulig uden at foretage en likvidation af selskabet. Domstolen accepterede ikke dette synspunkt og fastslog, at hensigten med et tilbagesøgningskrav er, at støtten ophæves, hvilket kan opnås ved en likvidation af virksomheden. Denne likvidation kunne fremkaldes af de belgiske myndigheder i deres egenskab af aktionær eller kreditor. Domstolen anlægger hermed en særdeles restriktiv holdning til absolut umulighed i relation til de økonomiske konsekvenser for den begunstigede virksomhed. Det er i den forbindelse uden betydning, at beløbet ikke kan tilbagebetales eller at den ulovlige støtte enten allerede har udspillet sin skadelige virkning på konkurrencen eller er holdt op hermed grundet virksomhedens likvidation. Formålet med tilbagesøgningen er at genoprette den oprindelige situation, og har sit grundlag i en civilretlig gældsforpligtelse, som beror på udbetalingen af en retsstridig og dermed ikke-skyldig støtte.

Ovenstående afslører imidlertid svagheden ved tilbagesøgning, idet den ikke altid er et egnet middel til at neutralisere den skadelige virkning, den ulovlige støtte har udøvet på konkurrenter i perioden fra dens udbetaling til dens tilbagesøgning. Tilbagesøgningen har i den forstand alene virkning for fremtiden. Konkurrerende virksomheder, som eksempelvis mener at have lidt alvorlig skade, evt. konkurs, som følge af den ulovlige støtte, er derfor henvist til at anlægge erstatningssag mod staten.

I adskillige sager har medlemsstaten påberåbt sig proportionalitetsprincippet, herunder hensynet til tredjemands interesser, som begrundelse for ikke at søge støtten tilbage. I "Tubemeuse"-sagen gjorde den belgiske regering gældende, at den ved at anmelde et krav i akkordboet vil påføre andre kreditorer alvorlige tab, mens den spanske regering i sagen Spanien mod Kommissionenanførte, at tilbagesøgningskravet var urimeligt, når hensås til de alvorlige følger, dette ville have for kreditorer, arbejdstagere og de sociale problemer i de underudviklede region. Domstolen henviste lidt lakonisk i disse sager til princippet fra sagen Deufil mod Kommissionen, som statuere at tilbagesøgningen af en ulovlig støtte er den logiske følge af, at støtten er fundet ulovlig. Tilbagesøgning af en ulovlig støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, for herved at genoprette den oprindelige situation kan derfor principielt ikke betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålet med Traktatens statsstøtteregler.

b De nationale domstole

Det følger af Domstolens afgørelse i Lorenz mod Tyskland, at anmeldelsespligten i artikel 93(3) har direkte virkning for enhver støtte, som gennemføres uden forudgående anmeldelse og godkendelse af Kommissionen. Det betyder, at udbetaling af støtte i strid med denne bestemmelse kan påberåbes af interesserede parter ved de nationale domstol. Den nationale domstol vil være forpligtet til at drage alle konsekvenser af tilsidesættelsen af artikel 93(3), såvel med hensyn til gyldigheden af de retsakter, som er udstedt til gennemførelsen af støtteforanstaltningen, som med hensyn til en suspendering og tilbagesøgning af denne støtte.

De nationale domstoles beføjelser til håndhævelsen af anmeldelsespligten er således vide, og de udgør et vigtigt supplement til Kommissionens kontrolbeføjelser. Det er væsentligt at bemærke, at Domstolen i sin "Boussac"-afgørelse ikke accepterede, at Kommissionen alene på grundlag af den manglende respekt af artikel 93(3) kan erklære en støtte uforenelig med fællesmarkedet og kræve dens tilbagebetaling. Den nationale domstol har imidlertid beføjelsen til at kræve støtten tilbagebetalt. Domstolen begrunder denne forskel nærmere i sin afgørelse "Fédération nationale du commerce éxtérieure des produits alimentaires et syndicat national des négoçiant et transformateurs de saumon (Saumon)",hvor det fremhæves, at Kommissionens eksklusive beføjelse til at afgøre, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet, er fundamental forskellig fra den beføjelse, som tilkommer nationale domstole til at beskytte de rettigheder, som borgerne har på grundlag af den direkte virkning af artikel 93(3). Domstolen foretager hermed en klar sondring mellem Kommissionens og de nationale domstoles beføjelser og forpligtelser, hvorefter alene Kommissionen kan godkende en støtte, mens nationale domstole alene har til opgave at håndhæve anmeldelsespligten i artikel 93(3).

I de tilfælde, hvor den samme sag verserer for en national domstol og Kommissionen samtidigt og hvor Kommissionen endnu ikke har truffet en beslutning om, at den pågældende foranstaltning udgør en statsstøtte og om den kan godkendes, kan den nationale domstol ikke suspendere sagen og afvente udfaldet på Kommissionens procedure. Man skal i den forbindelse være opmærksom på, at Kommissionens godkendelse af en uanmeldt støtte ikke har tilbagevirkende kraft for så vidt angår støttens lovlighed. Enhver anden fortolkning ville tilsidesætte hensigten med artikel 93(3) ved at diskriminere til fordel for de medlemslande, som ikke overholder anmeldelsespligten. Det betyder, at den uanmeldte støtte vil bevare sin retsstridige karakter selv efter Kommissionens eventuelle godkendelse, og at de nationale domstole er forpligtet til at drage samtlige konsekvenser af støttens retsstridige karakter. Dette betyder også, at de nationale domstole er forpligtet hertil i de tilfælde, hvor Kommissionen allerede har godkendt den uanmeldte støtte på det tidspunkt, sagen indbringes for national domstol, eller førend dom afsiges.

Den direkte virkning af artikel 93(3) betyder, at nationale domstole kan risikere at blive konfronteret med et søgsmål, som vil tvinge den til at tage stilling til, om en given foranstaltning udgør en statsstøtte i henhold til artikel 92(1) og derfor skulle have været anmeldt til Kommissionen. Dette spørgsmål er ikke altid lige let at besvare. I erkendelsen heraf har Kommissionen udarbejdet en "Meddelese om samarbejde mellem Kommissionen og nationale domstole", hvor Kommissionen tilbyder nationale domstole i vanskelige sager at indhente hjælp hos Kommissionen til fortolkningen af artikel 92(1).De nationale domstole vil naturligvis også kunne (eller skulle) spørge Domstolen til råds under et præjudicielt søgsmål i henhold til artikel 177.

IV Konklusion

Kommissionens statsstøttepolitik kritiseres ofte for at være en Pandoras æske, hvoraf flyder afgørelser præget af et sammensurium af vilkårlighed og politisk opportunitet. Det er forhåbentligvis lykkedes med denne artikel at overbevise om, at statsstøtte er et retsbegreb, der i takt med Kommissionens udfoldelse af sine skønsbeføjelser i faste administrative rammer og med Domstolens stigende aktivitet på området, vinder mere og mere i transparens, forudsigelighed og ensartethed i behandlingen.

Bevidstheden om, at en streng, restriktiv statsstøttekontrol er nødvendig for at sikre ensartede og retfærdige konkurrencevilkår på det fælles marked, er kraftigt stigende. Dette ses på det betydelige antal klager, som Kommissionen ugentligt modtager, og på det voksende antal domstolssager inden for området. Dette stadigt stigende antal klager og den øgede bevågenhed i medierne for området gør, at Kommissionens statsstøttepolitik er blevet et temmeligt fintmasket net, der gør det vanskeligt for medlemslandene at unddrage sig kontrollen.

Uanset at Kommissionens to-årige rapporter over forudgående udbetalt statsstøtte i de enkelte medlemslande hidtil ikke har vist en forøgelse af det nominelle beløb af statsstøtte ydet inden for EU, men heller ikke nogen nævneværdig tilbagegang i det i absolutte tal alt for høje beløb, er antallet af sager, som behandles af DG IV's Direktorat for Statsstøtte stærkt stigende. Dette har sin bagrund i flere forhold, såsom det fortsat mere fintmaskede kontrolnet, udvidelsen af Fællesskabet med nye medlemslande, voksende føderalisme og stigende decentralisering af støttebeføjelserne, forøget konkurrence inden for servicesektoren (banker og forsikringsselskaber) samt åbning af konkurrence inden for sektorer eller områder, som hidtil har været reserveret virksomheder med særlige eller eksklusive rettigheder (f.eks. post, energi, TV).

Dette har ført til, at Kommissionen sammen med medlemslandene undersøger mulighederne for på basis af artikel 94 at begrænse den forudgående anmeldelsespligt inden for områder, hvor statsstøtte ikke kan forventes at ville påvirke samhandelen mellem medlemslandene mærkbart (lav støttevolumen samt områder som uddannelse, sundhed m.v.), eller hvor der allerede foreligger klart definerede rammebestemmelser for statsstøtte og disse er overholdt. Dermed kan det sikres at de forhåndenværende ressourcer forbeholdes kontrollen i de sager, hvor risikoen for konkurrencefordrejning mellem medlemslandene er størst.

På længere sigt kan man have forhåbninger om, at konvergens-kravene til de statslige budgetter i forbindelse med gennemførelsen af den økonomiske og monetære union, den igangværende privatiseringsbølge af offentlige virksomheder samt den stigende globalisering af handelen vil være kimen til en formindskelse af statsstøtten inden for EU.


The complete speech (with footnotes) is also available in Ms-Word format


Top

Speeches and articles 1997 ]

What's New ?

Mail-Box

Search