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PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE «ÉTAPE PAR ÉTAPE»

1. PROPOSITION DE LA COMMISSION

1. Selon le traité de Lisbonne (traité sur l'Union européenne – TUE et traité sur le fonctionnement de l'Union européenne – TFUE), seule la Commission peut faire des propositions législatives («droit d'initiative»), sauf lorsque le traité en dispose autrement, en particulier dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale. Elle peut également modifier sa proposition de sa propre initiative (article 293, paragraphe 2, TFUE). La base juridique retenue par la Commission détermine la procédure législative. Aujourd'hui, la procédure législative ordinaire va s'appliquer dans 83 cas (voir la liste des bases juridiques pdf - 102 KB [102 KB] English (en) concernées).

La proposition de la Commission est le résultat d'un large travail de consultation qui peut être mené de façons diverses (évaluation de l'impact, rapports d'experts, consultation d'experts nationaux, d'organisations internationales et/ou d'organisations non-gouvernementales, consultation par l'intermédiaire de livres verts ou de livres blancs, etc.).

Un processus de consultation est également lancé entre les différents services de la Commission afin de s'assurer que toutes les dimensions de la question abordée sont prises en compte (consultation interservices).

La proposition de la Commission est adoptée par le Collège des Commissaires soit sur la base d'une procédure écrite (pas de débats entre Commissaires) soit orale (le dossier est débattu par le Collège des Commissaires) et publiée au Journal officiel de l'Union européenne (série «C»). Pour plus de détails concernant le processus préparatoire, veuillez consulter "«La Commission au travail».

La proposition est transmise en même temps au Parlement européen et au Conseil, mais aussi à tous les parlements nationaux et, le cas échéant, au Comité économique et social et au Comité des régions.

Les relations entre le Parlement européen et la Commission, en ce qui concerne le processus législatif, sont régies, d'une façon générale, par l'accord-cadre sur les relations le Parlement européen et la Commission qui date de 2005 et qui est actuellement en révision.

1a Avis des parlements nationaux

Un nouvel élément important introduit par le traité de Lisbonne est le renforcement du rôle des parlements nationaux dans la procédure législative. Ceux-ci vont notamment intervenir en tant que «chiens de garde» du principe de subsidiarité à un stade précoce de la procédure décisionnelle. Toutes les propositions de la Commission, initiatives d'un groupe d'États membres, initiatives du Parlement européen, demandes de la Cour de justice, recommandations de la Banque centrale européenne et demandes de la Banque européenne d'investissement, visant à l'adoption d'un acte législatif, seront transmises aux parlements nationaux en même temps qu'elles sont transmises au colégislateur (Conseil et Parlement). Les parlements nationaux auront alors un délai de huit semaines pour envoyer un avis motivé sur la conformité des projets de textes législatifs avec le principe de subsidiarité au Conseil, au Parlement européen et à la Commission. Sauf en cas d'urgence, un délai de huit semaines est observé entre le moment où un projet d'acte législatif est mis à la disposition des parlements nationaux dans les langues officielles de l'Union et la date à laquelle il est inscrit à l'ordre du jour provisoire du Conseil en vue de l'adoption d'une position dans le cadre d'une procédure législative.

Si la conformité d'un projet d'acte législatif avec le principe de subsidiarité est contestée par un tiers des voix attribuées aux parlements nationaux («carton jaune»), la Commission doit réexaminer sa proposition et décider si elle maintient, modifie ou retire l'acte en question, en motivant sa décision. Ce seuil est un quart lorsqu'il s'agit d'un projet présenté sur la base de l'article 76 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif à l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

S'agissant des propositions relevant de la procédure législative ordinaire, si la conformité d'un projet d'acte législatif avec le principe de subsidiarité est mise en cause par une majorité simple des voix attribuées aux parlements nationaux («carton orange»), la Commission doit réexaminer sa proposition. Si elle choisit de maintenir son projet, la Commission doit justifier sa position par un avis motivé. L'avis motivé de la Commission et les avis motivés des parlements nationaux sont transmis au colégislateur pour examen dans le cadre de la procédure législative. Pendant la première lecture, le colégislateur examine si la proposition législative est compatible avec le principe de subsidiarité, en tenant compte en particulier des motifs invoqués et partagés par la majorité des parlements nationaux ainsi que de l'avis motivé de la Commission. Si, en vertu d'une majorité de 55 % des membres du Conseil ou d'une majorité des suffrages exprimés au Parlement européen, le colégislateur est d'avis que la proposition n'est pas compatible avec le principe de subsidiarité, la proposition législative est abandonnée.

Voir les protocoles 1 et 2 TFUE.

1b Avis du Comité des régions et du Comité économique et social

Le Comité économique et social et le Comité des régions regroupent respectivement des «représentants des différentes composantes à caractère économique et social de la société civile organisée [...]» et des «représentants des collectivités régionales et locales [...]».

Les dispositions relatives au Comité économique et social et au Comité des régions figurent aux articles 301 à 307 TFUE. Ces comités sont obligatoirement consultés par la Commission et le Conseil dans les cas prévus par le traité, ou quand ceux-ci le jugent utile. Le Conseil ou la Commission peuvent impartir un délai pour la présentation de ces avis (article 304 et article 307 TFUE). Le Parlement européen (PE) a également la faculté de consulter les deux Comités. Le Comité économique et social et le Comité des régions peuvent en outre émettre des avis dans les cas qu'ils jugent opportuns.

2. Première lecture du Parlement européen (PE)

Le traité de Lisbonne prévoit que le Parlement européen rend désormais une position en première lecture, et non plus un avis comme en vertu des traités précédents. Cette position, préparée par un rapporteur, est discutée et amendée au sein de la commission parlementaire compétente, puis en séance plénière qui l'adopte à la majorité simple.

Base juridique: article 294, paragraphe 3, TFUE, et articles 35 à 44 (dispositions générales), 45 à 52 (procédures en commissions) et 53 à 59 (première lecture en plénière) du règlement du Parlement européen.

Dès la réception de la proposition de la Commission, le Parlement européen s'organise pour préparer et adopter son avis.

 

Le traité ne fixe aucun délai pour l'avis du Parlement européen. Dans la pratique, cette phase dure en moyenne 15 mois lorsqu'un accord en première lecture est conclu et 13 mois si le dossier continue en deuxième lecture. Elle peut toutefois être beaucoup plus longue en fonction de la difficulté technique ou politique des dossiers. Pour plus de détails, voyez la section sur les statistiques pdf - 54 KB [54 KB] English (en) .

Si la commission parlementaire responsable du dossier ne propose pas d'amendements, le Parlement européen tend à utiliser des procédures plus légères et plus rapides (voir articles 138 et 46 du règlement du PE).

Travail en commission parlementaire:

La commission parlementaire compétente au fond est désignée ainsi que celles consultées pour avis (article 43 du règlement du PE. Si la matière relève de la compétence presque égale de deux ou plusieurs commissions, l'article 50 du règlement du PE sur les commissions associées s'applique). La base juridique et les aspects financiers peuvent être évalués par les commissions parlementaires compétentes pour les questions juridiques et budgétaires (article 37 et article 38 du règlement du PE).

Au sein de la commission parlementaire compétente, les coordinateurs (représentant les groupes politiques) attribuent la préparation du projet de rapport à un rapporteur (voir article 45 du règlement du PE) choisi selon un système de pondération représentatif du poids de chaque groupe politique au sein de la commission.

Les autres groupes politiques peuvent également nommer un «rapporteur fictif» qui sera chargé de préparer la position du groupe et de suivre le travail du rapporteur.

Le projet de rapport préparé par le rapporteur est étudié pendant plusieurs réunions en commission parlementaire. Le rapporteur et les députés membres ou suppléants de la commission parlementaire concernée et de toute autre commission parlementaire peuvent proposer des amendements à la proposition de la Commission. Ces amendements, ainsi que ceux proposés par les commissions parlementaires consultées pour avis, sont soumis au vote de la commission parlementaire responsable à la majorité simple. Le vote d'un rapport est conclu par un vote sur la proposition de la Commission telle qu'amendée et le vote d'une résolution législative (voir article 49 et article 195 du règlement du PE).

Adoption en séance plénière

Une fois le rapport adopté en commission parlementaire, il est mis à l'ordre du jour de la session plénière.

Des amendements additionnels au rapport, y compris les amendements adoptés en commission parlementaire, peuvent être déposés par des groupes politiques ou par 40 députés au moins (article 156 du règlement du PE) et soumis au vote de la plénière. Le délai de dépôt de nouveaux amendements en plénière est, en règle générale, fixé au jeudi de la semaine précédant la session, à midi.

Lors du débat en plénière qui précède le vote, le Commissaire annonce et explique la position de la Commission sur les amendements déposés. La position de la Commission sur les amendements du Parlement européen est préparée par la direction générale chargée du dossier et approuvée par le Collège des Commissaires. En pratique, la décision du Collège est préparée par le Groupe des relations interinstitutionnelles («GRI»), qui rassemble les membres responsables des affaires interinstitutionnelles des cabinets des commissaires, puis est entérinée par celui-ci.

La majorité simple est requise pour adopter des amendements, la proposition de la Commission telle que modifiée et la résolution législative (voir l'article 55 du règlement du PE).

Si la résolution législative accompagnant le rapport a été adoptée en commission parlementaire à la quasi-unanimité (avec moins de 10 % de voix contre), le rapport peut être adopté par la plénière sans amendement additionnel ni débat (article 138 du règlement du PE).

Bien que le traité ne permette pas explicitement au Parlement européen de rejeter la proposition de la Commission en première lecture, l'article 56 du règlement du PE envisage le cas où la proposition de la Commission, telle qu'amendée, n'obtient pas la majorité des suffrages lors du vote final. Dans ce cas, le Président du Parlement européen suspend le vote de la résolution législative (normalement votée à la suite du vote final sur la proposition telle qu'amendée) et invite la Commission à retirer sa proposition. En cas de retrait par la Commission, la procédure législative s'arrête. En cas de refus de retrait de la part de la Commission, le dossier est renvoyé en commission parlementaire.

Toutefois, rien n'empêche le Parlement européen d'adopter une position contenant des amendements qui annulent la proposition de la Commission dans son ensemble. Un tel vote n'arrête pas nécessairement la procédure législative et la Commission peut toujours faire une proposition modifiée et le Conseil adopter une position commune.

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