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Última actualização: 05-11-2009
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Ordem jurídica - Luxemburgo

 

ÍNDICE

1. Quais são os instrumentos, ou «fontes do direito», que exprimem regras de direito? 1.
1.1. As fontes internacionais do direito 1.1.
1.1.1. As convenções internacionais 1.1.1.
1.1.2. O direito comunitário 1.1.2.
1.2. As fontes nacionais do direito 1.2.
1.2.1. As regras de valor constitucional 1.2.1.
1.2.2. As regras de valor legislativo 1.2.2.
1.2.3. As regras de valor regulamentar 1.2.3.
2. Quais são, eventualmente, as outras fontes do direito e qual é o seu valor? 2.
2.1. A jurisprudência 2.1.
2.1.1. A jurisprudência internacional 2.1.1.
2.1.2. A jurisprudência europeia 2.1.2.
2.1.3. A jurisprudência nacional 2.1.3.
2.2. Os princípios gerais do direito 2.2.
3. Qual é, eventualmente, a hierarquia entre estes diferentes instrumentos? 3.
4. Quais são as modalidades de entrada em vigor no território nacional das regras constantes dos instrumentos supranacionais? 4.
4.1. As convenções internacionais 4.1.
4.2. As normas comunitárias 4.2.
5. Quais são as diferentes autoridades vocacionadas para adoptar regras de direito? 5.
5.1. As normas internacionais 5.1.
5.2. As normas nacionais 5.2.
6. Qual é o processo de adopção destas regras de direito? 6.
6.1. As leis 6.1.
6.2. Os regulamentos 6.2.
7. Quais são as modalidades de entrada em vigor das regras de origem nacional? 7.
8. Quais são os meios para solucionar os eventuais conflitos entre diferentes regras do direito no Estado-Membro? 8.

 

1. Quais são os instrumentos, ou «fontes do direito», que exprimem regras de direito?

1.1. As fontes internacionais do direito

O Grão-Ducado do Luxemburgo está vinculado por tratados internacionais, bilaterais ou multilaterais. Além das obrigações que estes compromissos impõem ao Estado luxemburguês nas suas relações com outros Estados, alguns destes tratados são fontes do direito para as pessoas (por exemplo, os cidadãos da União Europeia podem invocar directamente a liberdade de circulação com base nos tratados europeus).

1.1.1. As convenções internacionais

São os tratados e acordos internacionais celebrados entre o Grão-Ducado do Luxemburgo e Estados estrangeiros. A título de exemplo, citam-se a Convenção para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950, ou o Tratado BeNeLux, assinado na Haia em 3 de Fevereiro de 1958 e que vincula a Bélgica, os Países Baixos e o Luxemburgo.

1.1.2. O direito comunitário

O direito comunitário inclui os tratados europeus propriamente ditos (nomeadamente o Tratado de Roma de 25 de Março de 1957, o Tratado de Maastricht de 7 de Fevereiro de 1992, o Tratado de Amesterdão de 2 de Outubro de 1997 e o Tratado de Nice de 26 de Fevereiro de 2001) e as regras de direito derivado, constantes dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade Europeia e da União Europeia: directivas, decisões, regulamentos, pareceres e recomendações.

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1.2. As fontes nacionais do direito
1.2.1. As regras de valor constitucional

A Constituição do Grão-Ducado do Luxemburgo foi promulgada em 17 de Outubro de 1868. O regime constitucional instituído em 1868 aproxima-se do regime constitucional belga instaurado em 1831. Não obstante as inúmeras diferenças de pormenor, as obras de direito constitucional belga podem ser consultadas sem reservas no que diz respeito aos princípios gerais. Apesar das numerosas revisões constitucionais verificadas desde a sua promulgação, a actual Constituição continua a corresponder em larga medida ao texto promulgado em 1868.

A Constituição luxemburguesa é uma constituição rígida, isto é, a sua revisão exige um procedimento especial, mais complexo do que o procedimento legislativo ordinário. Uma revisão da Constituição requer duas votações sucessivas da Câmara dos Deputados com uma maioria de, pelo menos, dois terços dos votos dos seus membros, não sendo admitidos votos por procuração. Um intervalo de, pelo menos, três meses deve separar as duas votações.

Nos dois meses que se seguem à primeira votação, mediante pedido de mais de um quarto dos membros da Câmara ou de vinte e cinco mil eleitores, o texto adoptado em primeira leitura pela Câmara dos Deputados é sujeito a referendo. Nesse caso, já não se efectua a segunda votação e a revisão só é adoptada se obtiver a maioria dos votos válidos expressos.

1.2.2. As regras de valor legislativo

A lei é definida como sendo a norma votada pela Câmara dos Deputados, em seguida aprovada e promulgada pelo Grão-Duque. Excepto quando uma disposição constitucional ou uma norma de direito internacional restringe a sua liberdade, o legislador luxemburguês decide com total soberania as orientações que tenciona dar ao direito administrativo.

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De acordo com a Constituição luxemburguesa, o exercício do poder legislativo é da competência conjunta do Grão-Duque e da Câmara dos Deputados e não pode existir qualquer lei sem a dupla aprovação dos dois ramos do poder legislativo.

1.2.3. As regras de valor regulamentar

É evidente que a lei não pode regulamentar todas as questões até ao último pormenor. Aliás, o recurso ao procedimento legislativo relativamente complexo nem sempre é oportuno, por exemplo, quando se trata de legislar numa matéria em que a norma deve ser objecto de frequentes alterações.

É nesta altura que intervém o regulamento grão-ducal, que é a norma de execução da lei. De facto, a Constituição luxemburguesa atribui ao Grão-Duque a missão de «(fazer) os regulamentos e decretos necessários para a execução das leis, sem nunca poder suspender as leis propriamente ditas nem prescindir da sua execução»

2. Quais são, eventualmente, as outras fontes do direito e qual é o seu valor?

2.1. A jurisprudência

A admissão da jurisprudência entre as fontes do direito acarreta algumas dificuldades. De facto, no direito luxemburguês não existe a «regra do precedente» aplicada nos sistemas jurídicos anglo-saxónicos e, geralmente, os juízes não estão vinculados por decisões judiciais pronunciadas noutros processos, ainda que efectivamente comparáveis. Além disso, os juízes estão impedidos de se pronunciarem mediante uma disposição geral, devendo, por conseguinte, a sua sentença limitar-se sempre ao processo concreto em que são competentes.

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Na prática, a produção de uma jurisprudência proferida num processo comparável tem, no entanto, um peso inegável num processo. Além disso, quando um texto se presta a uma interpretação, o poder do juiz é inegavelmente mais importante porque lhe é possível adaptar o direito através da interpretação. Pode ainda acontecer que nenhum texto preveja regras susceptíveis de serem aplicadas a um litígio específico. Nesse caso, o juiz, na medida em que não pode abster-se de julgar, deverá proceder a uma formulação própria da regra geral que lhe dará a possibilidade de decidir.

2.1.1. A jurisprudência internacional

O Grão-Ducado do Luxemburgo reconhece a autoridade directa de várias jurisdições internacionais, entre as quais o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, com sede em Estrasburgo.

2.1.2. A jurisprudência europeia

Por força do artigo 234. º do Tratado que institui a Comunidade Europeia, a jurisprudência do Tribunal de Justiça tem primazia sobre as jurisdições nacionais, através do reenvio prejudicial, que permite aos juízes nacionais, antes de decidirem, solicitar ao Tribunal de Justiça a solução dos problemas colocados pela aplicação do direito comunitário e que os particulares podem invocar perante eles.

2.1.3. A jurisprudência nacional

Em geral, as sentenças pronunciadas nos processos cíveis e comerciais só têm uma autoridade relativa de caso julgado: são vinculativas para as partes em litígio, mas não mudam a configuração do direito.

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O mesmo acontece com a maior parte das decisões dos tribunais administrativos. A título de excepção, quando um recurso contra um acto regulamentar é apresentado ao tribunal administrativo ou ao Tribunal de Recurso Administrativo, qualquer decisão terá um âmbito geral e será publicada no “Mémorial” (Jornal Oficial do Grão-Ducado do Luxemburgo).

As decisões pronunciadas pelo Tribunal Constitucional têm igualmente âmbito geral e são publicadas no “Mémorial”.

2.2. Os princípios gerais do direito

Entre as regras resultantes da jurisprudência, é de salientar mais em especial a categoria dos princípios gerais do direito, definidos como «regras de direito obrigatórias para a administração e cuja existência é afirmada com autoridade pelo tribunal».

3. Qual é, eventualmente, a hierarquia entre estes diferentes instrumentos?

Em direito interno, as fontes do direito são hierarquizadas. A Constituição é a fonte do direito mais elevada, seguida da lei e dos regulamentos.

Na ausência de qualquer disposição constitucional, a posição do direito luxemburguês sobre as relações entre o direito internacional e o direito interno é de origem exclusivamente jurisprudencial.

A jurisprudência luxemburguesa sobre este aspecto desenvolveu-se a partir do início dos anos cinquenta quando o Tribunal de Cassação, em primeiro lugar, e o Conselho de Estado, em segundo, puseram termo à posição, até então proibida, segundo a qual, por força da separação dos poderes, era impossível um controlo do tribunal sobre a conformidade das leis relativamente aos tratados internacionais.

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Nos termos da decisão de referência do Conselho de Estado de 1951, «um tratado internacional, incluído na legislação nacional mediante lei de aprovação, é uma lei de natureza superior com uma origem mais elevada do que a vontade de um órgão nacional. Daqui resulta que em caso de conflito entre as disposições de um tratado internacional e as de uma lei nacional posterior, a lei internacional deve prevalecer sobre a lei nacional» (Conselho de Estado, 28 de Julho de 1951, Pas. lux. t. XV, p. 263).

O texto desta decisão é evidentemente mais vasto, uma vez que o acórdão afirma sem qualquer distinção que a norma internacional prevalece sobre a vontade dos órgãos nacionais. Porém, os tribunais luxemburgueses nunca se pronunciaram expressamente a favor de um primado das normas internacionais sobre a Constituição.

Pelo contrário, salienta-se que, aquando da revisão de 1956, a Constituinte rejeitou expressamente um projecto de texto governamental que estabelecia que «as regras do direito internacional fazem parte da ordem jurídica nacional e prevalecem sobre as leis e todas as outras disposições nacionais». O comentário dos artigos precisava claramente que esta última fórmula devia englobar as disposições constitucionais.

Porém, o Conselho de Estado admitiu implicitamente este primado num parecer de 26 de Maio de 1992 sobre o projecto de lei de aprovação do Tratado da União. De facto, o mesmo leva a considerar que «convém ter presente que, segundo a regra da hierarquia das normas jurídicas, o direito internacional prevalece sobre o direito nacional e que, em caso de conflito, os tribunais afastam a lei interna em prol do Tratado. Como é necessário evitar uma contradição entre o nosso direito nacional e o direito internacional, o Conselho de Estado insiste que a respectiva revisão constitucional seja efectuada em tempo útil para prevenir tal situação de incompatibilidade». Por conseguinte, o Grão-Ducado do Luxemburgo parece apostado numa via decididamente internacionalista.

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Este estado de coisas é sem qualquer dúvida uma consequência técnica da ausência de controlo da constitucionalidade das leis no Luxemburgo. O Tribunal Constitucional, criado em 1999 para verificar a conformidade das leis com a Constituição, não tem competência em matéria de conformidade com a Constituição de uma lei de aprovação de um tratado internacional.

4. Quais são as modalidades de entrada em vigor no território nacional das regras constantes dos instrumentos supranacionais?

4.1. As convenções internacionais

A Constituição luxemburguesa é particularmente sucinta em termos de regulamentação do procedimento de aprovação dos tratados internacionais, uma vez que se limita a afirmar que «os tratados não terão qualquer efeito antes de terem sido aprovados por lei e publicados segundo as modalidades previstas para a publicação das leis».

O Grão-Ducado é um país de tradição monista. Por outras palavras, o próprio tratado é aplicado ao mesmo título que uma norma interna do Grão-Ducado, não sendo necessária a sua transposição sob uma forma ou outra.

Por conseguinte, o conteúdo da lei de aprovação é muito sucinta e cinge-se geralmente a um artigo único com base no qual “é aprovado” tal ou tal tratado. Esta lei não tem qualquer conteúdo normativo. A lei de aprovação aprova, mas não transpõe. O seu único objectivo é autorizar o governo a proceder à ratificação do tratado.

Esta lei é votada pelo Parlamento segundo o procedimento ordinário. A votação é em princípio por maioria absoluta, salvo se o tratado incluir uma delegação de poderes (ver infra). Após a revisão de 1956, a Constituição luxemburguesa contém uma disposição expressa que permite, mediante tratado, a delegação de competências a organizações internacionais. O artigo 49. º-bis da Constituição dispõe que «o exercício de atribuições reservadas pela Constituição aos poderes legislativo, executivo e judicial pode ser temporariamente devolvido por tratado a instituições de direito internacional». O n.º 2 do artigo 37. º da Constituição prevê, no entanto, que os tratados deste tipo devem obter a aprovação da Câmara dos Deputados em condições de maioria claramente reforçadas.

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Salvo disposição expressa, a votação de uma lei de aprovação não tem por efeito pôr um tratado em vigor na ordem interna luxemburguesa. A lei de aprovação é uma condição indispensável à sua entrada em vigor, mas esta só se verificará após a sua ratificação. Além disso, no Luxemburgo considera-se que, mesmo após a aprovação pela Câmara, o executivo mantém total poder discricionário para ratificar o texto e que o exercício deste poder não está sujeito a qualquer controlo do tribunal.

A entrada em vigor de um tratado no direito interno é geralmente subordinada a três condições. É preciso que (1) o Grão-Ducado tenha ratificado o tratado, (2) o tratado esteja em vigor no plano internacional e (3) o texto do tratado tenha sido integralmente publicado no “Mémorial”, da mesma maneira que uma lei.

Sublinha-se que a publicação do tratado (imposta pelo artigo 37. º da Constituição) é uma exigência distinta da exigência de publicação da lei de aprovação do tratado. É verdade que, na maior parte dos casos, são satisfeitas as duas condições simultaneamente, isto é, o texto do tratado é publicado no “Mémorial” imediatamente após a publicação do texto da lei. Mas os dois actos não se confundem e as publicações poderão ser separadas porque o tratado não faz parte integrante da lei de aprovação.

4.2. As normas comunitárias

A Constituição luxemburguesa não contém qualquer disposição específica para regular a transposição do direito derivado europeu para a ordem interna luxemburguesa.

O instrumento normal para a aplicação das directivas europeias é a lei adoptada por maioria ordinária do Parlamento.

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Embora as directivas europeias, por princípio, tenham que ser transpostas para o direito luxemburguês mediante uma lei, o recurso à lei formal não é, no entanto, necessário quando a directiva se refere a uma matéria que já é regulada por uma lei luxemburguesa que não a contraria. Neste caso, a transposição pode ser efectuada através de um regulamento grão-ducal com base na competência geral de execução das leis por parte do governo, ao abrigo dos artigos 33. º e 36. º da Constituição. Nessa altura, formalmente, é a lei luxemburguesa que o Grão-Duque executa, mesmo que na realidade o conteúdo do regulamento seja inspirado na directiva europeia.

O recurso à via legislativa pode ainda ser evitado quando a matéria harmonizada pela directiva tenha sido objecto de uma lei de habilitação, através da qual o Parlamento confere ao governo o poder de regulamentar mediante simples regulamentos matérias que, em princípio, são do âmbito da lei.

Tais «leis de habilitação» são adoptadas anualmente pela Câmara dos Deputados desde 1915 e o governo dispõe assim de poderes regulamentares alargados em domínios económicos e financeiros que, mesmo na ausência de uma referência expressa à Europa, lhe teriam sem dúvida permitido transpor igualmente numerosas directivas europeias.

Porém, a transposição das directivas europeias é, actualmente, regulada por uma lei de habilitação específica de 9 de Agosto de 1971, alterada por uma lei de 8 de Dezembro de 1980, cujo objecto se limita a autorizar o Governo a executar e a sancionar as directivas das Comunidades Europeias em matéria económica, técnica, agrícola, florestal, social e em matéria de transportes. Em derrogação ao procedimento regulamentar ordinário, os regulamentos em questão carecem da aprovação da Comissão do Trabalho da Câmara dos Deputados.

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O procedimento de adopção dos regulamentos grão-ducais caracteriza-se, tal como o procedimento legislativo, pela obrigação imposta ao governo de submeter o seu projecto de texto a parecer do Conselho de Estado e das associações profissionais. Contrariamente ao procedimento legislativo, o procedimento regulamentar permite contudo ao governo evitar pura e simplesmente estas consultas, invocando a urgência em matéria de adopção da medida preconizada. Todavia, esta última facilidade é recusada ao governo quando tenciona transpor uma directiva europeia mediante regulamento. Com efeito, a Lei de 9 de Agosto de 1971 completa o procedimento regulamentar ordinário exigindo, por um lado, a consulta obrigatória do Conselho de Estado e, por outro, a aprovação da Comissão do Trabalho da Câmara dos Deputados.

Tanto num caso como no outro, o texto do regulamento grão-ducal é adoptado em Conselho de Ministros, depois assinado pelo ministro da tutela e submetido ao Grão-Duque. O regulamento entrará em vigor após a sua publicação no “Mémorial”.

5. Quais são as diferentes autoridades vocacionadas para adoptar regras de direito?

5.1. As normas internacionais

No seu artigo 37. º, a Constituição luxemburguesa proclama que «o Grão-Duque celebra os tratados». Acrescenta, todavia, que «os tratados não produzirão efeito antes de serem aprovados por lei e publicados nas formas previstas para a publicação das leis».

Sublinha-se que a aprovação é imposta para tratados internacionais, independentemente do seu objecto, e que esta aprovação deve ser dada sob a forma de lei. Esta última especificação foi inserida em 1956 a pedido expresso do Conselho de Estado, que considerava que «esta aprovação está associada ao procedimento de elaboração da lei, porque a Constituição só conhece este único procedimento que é aplicável a todas as manifestações de vontade da Câmara em qualquer matéria».

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5.2. As normas nacionais

Segundo a Constituição luxemburguesa, o poder legislativo é exercido conjuntamente pelo Grão-Duque e pela Câmara dos Deputados e não pode existir qualquer lei sem a dupla aprovação dos dois ramos do poder legislativo (artigo 46. º da Constituição).

Cada ramo do poder legislativo dispõe do direito de iniciativa legislativa. Uma iniciativa legislativa proveniente do Grão-Duque é designada por «projecto de lei» e proveniente da Câmara é designada por «proposta de lei».

6. Qual é o processo de adopção destas regras de direito?

6.1. As leis

O Parlamento luxemburguês só tem uma câmara.

A fim de atenuar os riscos de excesso decorrentes de um sistema de câmara única, o constituinte luxemburguês previu que todos os projectos de lei devem, em princípio, ser submetidos a duas votações com um intervalo de, pelos menos, três meses.

O artigo 59. º da Constituição prevê, no entanto, que a exigência de uma segunda votação (qualificada “segunda votação constitucional”) pode ser dispensada “se a Câmara, de acordo com o Conselho de Estado, reunido em sessão pública, o decidir”.

O Conselho de Estado exerce aqui uma função muito original, que se aproxima do papel desempenhado pelas segundas câmaras legislativas noutros Estados (e especialmente do papel desempenhado pela Câmara dos Lordes em Inglaterra). Intervém uma primeira vez antes dos debates parlamentares, dado que o artigo 83. º-bis da Constituição impõe que o Conselho de Estado emita um parecer sobre todos os projectos ou propostas de lei. Seguidamente, o Conselho de Estado intervém uma segunda vez após a primeira votação da Câmara para decidir, em sessão pública, se concede ou não dispensa da segunda votação.

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Na prática, a maior parte das leis é dispensada da segunda votação. A Câmara prescinde sistematicamente desta votação depois de ter votado uma lei, o que é normal. Por seu lado, o Conselho de Estado adoptou uma política segundo a qual a dispensa é concedida em quase todos os casos, sendo a sanção da recusa reservada aos casos mais graves. Eventuais entraves à dispensa são em geral eliminados durante o procedimento preliminar.

Além disso, sublinha-se que o poder de que dispõe o Conselho de Estado não é um verdadeiro poder de veto, poder este que aliás seria difícil de conciliar com o facto de o Conselho de Estado ser um órgão não democrático (os membros do Conselho de Estado são nomeados pelo Grão-Duque. Em caso de vaga, os substitutos são nomeados rotativamente, o primeiro directamente pelo Grão-Duque, o segundo com base numa lista de três candidatos propostos pela Câmara e o terceiro com base numa lista de três candidatos propostos pelo Conselho de Estado). O Conselho de Estado só pode atrasar dois meses a votação de uma lei e assim proporcionar ao legislador um alargamento do prazo de reflexão.

O Grão-Duque intervém não só no início do procedimento legislativo (para os projectos de lei) , mas também após a votação definitiva do texto da lei pela Câmara. O artigo 34. º da Constituição luxemburguesa dispõe que «o Grão-Duque sanciona e promulga as leis. Dá a conhecer a sua resolução no prazo de três meses após a votação da Câmara».

6.2. Os regulamentos

A única condição de validade formal dos regulamentos grão-ducais prevista na Constituição é a exigência de uma referenda ministerial.

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Todavia, a Constituição é completada por outros textos, em especial pela legislação orgânica do Conselho de Estado que impõe, salvo se for invocada urgência, ao Grão-Duque que submeta os textos regulamentares a parecer do Conselho de Estado.

Além disso, o Decreto grão-ducal sobre a organização do governo, de 9 de Julho de 1857, prevê que qualquer medida submetida ao Grão-Duque deve ser objecto de deliberação em Conselho de Ministros. A não observância desta regra implicará a anulação do regulamento.

7. Quais são as modalidades de entrada em vigor das regras de origem nacional?

No Grão-Ducado do Luxemburgo, as leis e os regulamentos só entram em vigor após publicação no “Mémorial”.

8. Quais são os meios para solucionar os eventuais conflitos entre diferentes regras do direito no Estado-Membro?

Na ordem jurídica luxemburguesa, as leis contrárias à Constituição podem ser declaradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional. A este pode recorrer qualquer tribunal judicial ou administrativo luxemburguês sempre que, no âmbito de um procedimento relativamente ao qual esta jurisdição é competente, é levantada a questão da constitucionalidade. Não é possível um recurso directo.

É igualmente possível interpor um recurso de anulação contra actos regulamentares ilegais para o Tribunal Administrativo, com possibilidade de recurso para o Tribunal de Recurso Administrativo. Porém, este recurso só é admissível num prazo de três meses a partir da publicação do regulamento. Se, decorrido este prazo, a legalidade de um acto regulamentar for discutida num tribunal judicial ou administrativo, este mantém a possibilidade de suspender o texto regulamentar a favor da lei, mas, contrariamente ao recurso directo possível durante os três meses que seguem a publicação, esta decisão não terá autoridade geral.



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