Audiovisual Policy - Legislation, caselaw & documents

Informe del Grupo de alto nivel de política audiovisual
presidido por el Comisario Marcelino Oreja

IV. Del sistema dirigista a la competencia de mercado: Las perspectivas de la industria audiovisual en Europa Central y Oriental

IV.1. El hundimiento del sistema y la emergencia de un orden nuevo

La realización, distribución y exhibición de películas constituía un sofisticado subsistema de las políticas culturales de los antiguos Estados comunistas. El proceso era gestionado por empresas de propiedad estatal, y el sistema dirigista apoyaba y financiaba un gran volumen de producción audiovisual que a su vez dio lugar a una extensa comunidad de profesionales altamente cualificados en el sector audiovisual.

Tras la caída de los regímenes comunistas, los sistemas de apoyo y control de la industria audiovisual también se desintegraron. Parece una ironía, pero la contribución de Europa Central y Oriental al desarrollo del cine europeo antes de 1989 fue sin lugar a dudas mucho mayor que después de esa fecha.

El sector audiovisual en Europa Central y Oriental ha experimentado cambios enormes desde 1989: sin embargo, la dirección y el ritmo del cambio en el sector difieren considerablemente de un país a otro.

El subdesarrollo económico y la falta de un mercado real en algunos países significa que pueden considerarse como mercados latentes. En el ámbito de los medios de comunicación, presentan las siguientes características, en mayor o menor grado:

falta de oportunidades de crecimiento para los organismos de radiodifusión a gran escala debido a la falta de capital inicial y de publicidad adecuada;
falta de capacidad interna de inversión y por lo tanto, en algunos casos, una presencia desproporcionada, de inversores extranjeros, no europeos;
los organismos de radiodifusión existentes no pueden garantizar un alto nivel de producción interna o nacional y recurren, en cambio, a importaciones o, concretamente en el caso de pequeños canales privados, a la retransmisión de programas de otros servicios (canales vía satélite, por ejemplo).

El desmantelamiento de los monopolios televisivos se enfrentó a dificultades técnicas:

penuria de frecuencias29);
falta de un plan de gestión de frecuencias;
escaso desarrollo de la capacidad de transmisión.

La República Checa es un buen ejemplo de cómo se han abordado los cambios en la era post-comunista. Dispone de un mercado de la publicidad relativamente amplio y ha practicado una política liberal sin límites a la participación extranjera en las empresas de radiodifusión; no ha fijado cuotas de producción nacional ni de producción independiente. Sólo ha previsto un límite muy reducido del tiempo de antena dedicado a la publicidad en la televisión pública. Ha introducido la televisión privada autorizando a un canal nacional (TV Nova) confiándole una red nacional de difusión ya lista y eliminando el Canal 1 de la televisión estatal. El nuevo canal ha tenido un gran éxito (tanto desde el punto de vista de la audiencia como de los ingresos por publicidad) y se ha convertido en una fuerza dominante en el mercado. No obstante, su éxito se basa en gran medida en la programación importada: en 1995 ésta suponía un 53% del tiempo de emisión, y las importaciones norteamericanas representaban el 34%. TV Nova está en una situación de casi monopolio en el mercado checo, si bien la calidad de su programación, e incluso la imparcialidad de sus informativos, han sido puestos en tela de juicio.

El ejemplo de Polonia es totalmente diferente. También aquí se concedió autorización a un canal privado nacional, pero como hubo que construir una red nacional de televisión a partir de la nada, pasó mucho tiempo hasta que pudo competir eficazmente con la televisión pública polaca. La televisión pública polaca podía acceder al mercado de la publicidad y, gracias a los ingresos procedentes de esta fuente se ha desarrollado considerablemente hasta transmitir 2 canales nacionales, un canal satélite y 12 canales regionales. Gran parte de este mercado se combina con un crecimiento muy rápido del gasto en publicidad, escasa participación de capital extranjero en las empresas de radiodifusión y cuotas elevadas en materia de producción nacional y europea. Además, la política de la autoridad responsable en materia de regulación y autorización, el Consejo de la Radiodifusión Nacional, impone a todos canales de televisión la obligación de invertir en la producción audiovisual. Sobre la base de esta política, el mercado polaco de la televisión y el sector independiente de la producción son fuertes y pluralistas.

La industria cinematográfica polaca, por ejemplo, parece haber sobrevivido a la crisis de la transición. Existen los elementos de un nuevo sistema financiero - una pequeña subvención del Estado, implicación importante de la televisión pública, las inversiones obligatorias de empresas de radiotelevisión autorizadas como Canal Plus - y, aunque que el predominio de la producción audiovisual americana no está amenazado, las audiencias están volviendo poco a poco a ciertas películas polacas.

IV.2. La política audiovisual en los países de Europa Central y Oriental - desafíos y dilemas

Desarrollo de un sistema de radiodifusión integrado

Estos países se han propuesto el objetivo de crear un sistema dual clásico que incluya el servicio público y los canales comerciales, pero en la práctica está siendo problemático:

En algunos países, la estructura de poder ha facilitado la resistencia a ceder el poder de control sobre la radiodifusión pública: las nuevas legislaciones de radiodifusión sancionan en ciertos casos el mantenimiento del control ejercido por el Estado. En otros países, las presiones combinadas de la politización y la comercialización están impidiendo a los servicios públicos de radiodifusión recientemente constituidos desempeñar correctamente sus funciones;
La escasez de frecuencias y la capacidad de transmisión han conducido a ciertos países a privatizar los canales públicos para permitir la introducción de nuevos canales comerciales. Esta posibilidad suele ir acompañada de normativas que reducen el acceso de los radiodifusores públicos a la publicidad. Ambas políticas debilitan el sector de servicio público y pueden llegar a marginalizarlo.
La falta de capitales dificulta los esfuerzos de los empresarios locales para desarrollar organismos de radiodifusión. Al mismo tiempo, las empresas internacionales se muestran más que dispuestas a extenderse en los nuevos mercados.

En el marco de la creación de un sistema dual, los países de la Europa Central y Oriental se enfrentan a una serie de decisiones políticas:

cómo superar la resistencia política a renunciar al control sobre la radiodifusión estatal;
cómo desarrollar el sector comercial sin sacrificar el sector público;
cómo garantizar la viabilidad y la autonomía económica de los radiodifusores públicos a través de un amplio acceso a la publicidad, y al mismo tiempo evitar su comercialización;
¿es preciso promocionar empresarios locales? (que pueden necesitar un período de preparación considerable antes de poder prestar un servicio completo y de calidad);
cómo asegurar altas normas profesionales en periodismo (independencia, objetividad, formación efectiva, etc.).

Las relaciones entre la radiodifusión y la sociedad civil plantean otro problema. Tanto antes como después de 1989 muchos defendían en Europa Central y Oriental un sistema mediático que contribuyera al crecimiento y al desarrollo de la sociedad civil. En el ámbito de la radiodifusión, este proyecto se realizaría tanto creando medios públicos responsables como contribuyendo a la creación de un tercer "sector cívico" oficialmente reconocido, compuesto por canales privados sin fines lucrativos y representante de una gran variedad de opiniones, orientaciones y confesiones. Este enfoque ha inspirado ciertas iniciativas jurídicas30), pero poco se ha hecho hasta la fecha para poner en práctica estas ideas.

¿Proteccionismo o liberalismo como principio rector?

Es importante recordar que los términos de este debate están falseados por la insistencia de algunos países en abordar este tema desde el punto de vista exclusivo de las relaciones comerciales y el libre cambio. En las sociedades en transición, en las que hay que crear de la nada un sistema completo de radiodifusión, se necesita una política de interés público activa que cree un marco de radiodifusión para cubrir las necesidades e intereses del país en cuestión, ya sean culturales, económicos o tecnológicos. Si no se hace así, estas sociedades pueden encontrarse con que carecen de un sistema propio de radiodifusión y de la capacidad para realizar el objetivo definido en el preámbulo de la Declaración política adoptada por la 5ª Conferencia ministerial europea sobre las políticas de medios de comunicación celebrada en Tesalónica (11-12 diciembre 1997), a saber, "desarrollar sus políticas de medios de comunicación de acuerdo con los principios de independencia, respeto de los derechos humanos y pluralismo, dentro del espíritu del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y teniendo en cuenta la diversidad cultural".

Integración europea

En el pasado, la Comunidad Europea solía considerar a Europa Central y Oriental como un mero mercado para la industria audiovisual "europea" (es decir, de Europa Occidental). Desde el punto de vista creativo y de producción, la contribución que Europa Central y Oriental puede aportar al objetivo de aumentar la proporción de productos y obras europeas en el conjunto del mercado europeo, ha sido a menudo ignorada. Los organismos europeos deberían considerar a los países de Europa Central y Oriental como socios que participan en un esfuerzo común y no como meros mercados, y trabajar con ellos para que puedan contribuir a alcanzar los objetivos comunes.

Si no se actúa así, de todos modos constituirán un mercado, pero no para los productos y servicios audiovisuales europeos.

Algunos países han pasado por la experiencia de adherirse a la Organización de Cooperación Económica y Desarrollo, sólo para encontrarse bajo la presión de abrir sus mercados audiovisuales al acceso ilimitado de contenidos. La OECD considera inaceptable las cuotas europeas de contenido porque discriminan en favor de un grupo de miembros.

Por el otro lado, la Unión Europea ante la futura adhesión de países asociados requiere que se introduzcan los requisitos europeos sobre contenidos en las legislaciones de esos Estados. Los países de Europa Central, miembros de la OECD que introducen dichos requisitos europeos se encuentran a sí mismos violando su obligación de libre mercado tal y como se entiende en la OECD. Es esencial que la Unión Europea apoye a estos países para que alcancen sus objetivos

La sociedad de la información: ¿Qué perspectivas tienen los países de Europa Central y Oriental?

Las pequeñas naciones tendrán dificultades para desempeñar un papel independiente en la sociedad de la información en lo que se refiere al hardware y al software. Tendrán a menudo que importarlo de fuera. Su única esperanza está en el campo de información y otros contenidos: ésta es la única cosa con que pueden contribuir a la red global de la información. En la sociedad de la información, el contenido es rey. Es necesario producirlo para no ser aplastado completamente por el contenido de otros países. Por razones culturales y económicas es una cuestión de esencial interés nacional para estos países.

Los grandes países de Europa Central y Oriental han conseguido recuperar su retraso en el desarrollo de un mercado audiovisual convencional de producción de películas y televisión. Están atravesando un proceso de drástica transformación de un monopolio estatal en un mercado dinámico y competitivo.

Pero está apareciendo otra brecha. Estos mismos países se están quedando atrás en el desarrollo de la sociedad de información. Una vez más necesitan ayuda para modernizar su legislación, desarrollar planes coherentes para el futuro, tomar decisiones acertadas y encontrar nuevas fuentes de financiación.

RECOMENDACIÓN

La Unión Europea debe trabajar en pie de igualdad con los países de Europa Central y Oriental para asegurar el desarrollo de un sistema de radiodifusión equilibrado y para optimizar el potencial creativo de la industria audiovisual en la nueva sociedad de la información.

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NOTAS AL CAPÍTULO IV

29) Las autoridades comunistas de telecomunicaciones no estabn interesadas en conseguir el mayor número posible de frecuencias en las Conferencias Mundiales sobre Administración de la Radio, puesto que consideraban que la radiodifusión y las telecomunicaciones debían estar siempre controladas y al alcance de una selecta minoría. [ ^ ]

30) Como por ejemplo, la ley eslovena sobre medios de comunicación y la ley polaca de radiodifusión. [ ^ ]

V. Resumen de las Principales Recomendaciones

La importancia de los medios de comunicación para la sociedad y para la democracia en Europa

El punto de partida de todo análisis sobre una política general en materia audiovisual debe ser en el reconocimiento del papel específico que los medios de comunicación desempeñan en nuestras sociedades y la necesidad de asegurar un equilibrio entre el libre juego de las fuerzas del mercado y la salvaguarda del interés general.

La evolución tecnológica y su impacto en los medios audiovisuales

Es de vital importancia que Europa aproveche todas las oportunidades que ofrece la tecnología digital en todas sus formas y se prepare para la sociedad de la información.
Esto implica que los responsables políticos europeos estimulen el desarrollo de los servicios de televisión digital por parte de los agentes del mercado.
La educación y la formación son esenciales para que los europeos consigan dominar el nuevo entorno digital. Por consiguiente, los Gobiernos deberían dar mayor importancia a la educación en medios de comunicación en los programas escolares, desde los primeros cursos.

El impacto de las nuevas tecnologías y la globalización de los mercados sobre los contenidos audiovisuales

La implantación de la tecnología digital no eliminará la necesidad de continuar apoyando a la producción europea.
Si "el contenido es el rey", la distribución es la llave del reino.
Por lo tanto, las políticas de apoyo a la producción europea deben también reconocer el papel vital que las empresas de radiodifusión pueden desempeñar para aprovechar al máximo todas las oportunidades que ofrece la tecnología digital.

Marco general - la competencia en el mercado global

Europa debe crear las condiciones necesarias para conseguir que su industria de producción audiovisual sea competitiva, de forma que pueda estar en condiciones de aprovechar el rápido incremento de la demanda de contenidos audiovisuales.
Para lograrlo, Europa debe confiar en sus propias fuerzas, impulsando una mayor cooperación entre los países europeos. Se puede aprender mucho de la experiencia americana, en especial en cuanto a métodos de distribución y técnicas de comercialización de sus producciones en mercados internacionales.
Europa debería fijarse como objetivo prioritario de su política audiovisual el desarrollo de un sector de distribución y de gestión de derechos sobre las obras audiovisuales que sea eficaz y competitivo.

La financiación de la producción audiovisual por la televisión

Las empresas de radiotelevisión constituyen el principal motor de la producción audiovisual y las políticas de apoyo a la producción europea deben reconocer esta realidad.
Las empresas de radiotelevisión, que realizan importantes inversiones en la producción audiovisual, deberían prestar más atención a la comercialización, como parte integrante del proceso de producción y de distribución.

Medidas de apoyo

Las medidas actuales de apoyo deberían adaptarse y completarse a través de:

un mecanismo para atraer más inversiones en producción audiovisual, por ejemplo, a través de un fondo de titulización;

una red de escuelas europeas de cine y televisión que permita conectar centros de excelencia, mediante un simbólico "centro de centros";

la promoción de una ceremonia europea de entrega de premios;

el programa MEDIA II debería reforzarse y dotarse de recursos adecuados al tamaño y la importancia estratégica de la industria audiovisual. Habrá que hacer especial hincapié y actuar urgentemente en la formación, la distribución, el desarrollo y la comercialización;

acuerdos de asociación entre los radiodifusores, incluidas las compañías privadas, y los poderes públicos con posible ayuda europea para la dimensión transnacional.

El servicio público, su papel y financiación

El sistema de radiotelevisión pública y privada es un rasgo distintivo del paisaje audiovisual europeo. Esta realidad no debería cuestionarse. Cada Estado miembro, así como las fuerzas del mercado, deben ser quienes determinen la importancia respectiva del sector público y del sector privado en cada país. Sin embargo, deben aplicarse ciertos principios básicos, traducidos en un conjunto de criterios concretos, para determinar el sistema de financiación del servicio publico de radiodifusión. El Protocolo de Amsterdam anexo al Tratado apoya esta interpretación.
Dichos principios básicos se fundamentan en la voluntad de los Estados miembros, expresada en el Protocolo, de subrayar que el papel de servicio público de radiodifusión está directamente relacionado con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada sociedad, y con la necesidad de preservar el pluralismo en los medios. Corresponde a cada Estado miembro definir y organizar su sistema de radiodifusión, y procurar la financiación necesaria.
Proporcionalidad y transparencia son dos principios esenciales que deben aplicarse al establecer un sistema de financiación. El primero implica que los fondos públicos se utilizan exclusivamente para actividades de servicio público y no deberían superar lo necesario para satisfacer este fin. Las actividades de servicio público deben por tanto financiarse principalmente con fondos públicos. El segundo criterio implica que los Estados miembros deben definir de forma clara la misión de servicio público que confíen a sus operadores, de forma que se garantice la transparencia financiera, y que cuando operadores del sector público se dediquen a actividades puramente comerciales, se lleve una contabilidad separada.
Estos principios y criterios deben servir de base para el futuro del servicio público de radio y televisión, asegurando el respeto de los principios de libre mercado y de competencia para que las empresas de radiotelevisión privadas puedan desarrollar sus actividades.

Marco jurídico y organismos de regulación

Seguirá siendo necesaria una reglamentación específica para el contenido audiovisual basada en la distinción fundamental entre la comunicación destinada al público y la correspondencia privada. Esta normativa deberá fomentar la innovación y la competitividad. Conviene simplificar los procedimientos de concesión de licencias y adaptar el nivel de la normativa a la naturaleza del servicio.
El marco regulador debe ser claro y coherente. Es imperativo evitar someter un mismo servicio a dos conjuntos de normativas con objetivos diferentes.
El marco normativo deberá respetar ciertos principios y fomentar la competencia, el pluralismo y el acceso libre y no discriminatorio. Podrá tener en cuenta otros objetivos, más específicos, de interés público, definidos esencialmente a nivel nacional.
El marco regulador deberá favorecer el desarrollo de servicios digitales y una transición sin problemas a un medio totalmente digital.
Corresponde a los Gobiernos decidir si es preciso establecer un organismo regulador para los aspectos técnicos y otro para los aspectos de contenido, o bien un órgano regulador unificado para ambos tipos de normas. Ahora bien, si hay más de un órgano regulador, tendrán que cooperar entre sí y con las autoridades responsables de la competencia.
Deberá fomentarse la cooperación a nivel europeo entre los órganos reguladores nacionales, a fin de garantizar el entendimiento mutuo y cierto grado de coherencia.
A nivel mundial, es esencial que se siga reconociendo el carácter específico del sector y que se siga aplicando el principio de la "excepción cultural" en las negociaciones internacionales.

Los derechos de autor

Para el desarrollo de la industria audiovisual es esencial tener un régimen adecuado en materia de derechos de autor. En particular:

las empresas deben poder controlar la explotación de las obras que producen y financian;
las excepciones en favor de la copia privada deberán limitarse al sector analógico para permitir un comercio on-line de la propiedad intelectual. Las más importantes directivas sobre el sector informático y las bases de datos reconocen a la industria informática el derecho a conceder licencias en materia de reproducción para usos privados. La industria audiovisual debería estar en pie de igualdad;
las medidas de protección tecnológica para prevenir el acceso no autorizado o la difusión ilegal de contenidos protegidos por los derechos de autor son esenciales en el mercado electrónico mundial. La futura directiva deberá prohibir que se burlen estas medidas;
las excepciones temporales en materia de reproducción, deberían ser limitadas;
se deberá promover la cooperación entre las empresas de telecomunicaciones y los proveedores de servicios de acceso a las redes en la lucha contra la piratería.

Del sistema dirigista a la competencia de mercado: Las perspectivas de la industria audiovisual en Europa Central y Oriental

La Unión Europea debe trabajar en pie de igualdad con los países de Europa Central y Oriental para asegurar el desarrollo de un sistema de radiodifusión equilibrado y para optimizar el potencial creativo de la industria audiovisual en la nueva sociedad de la información.

VI. Apéndice

Miembros del grupo de reflexión de alto nivel de la futura política audiovisual de la Unión Europea

Presidente del Grupo
Marcelino Oreja Aguirre
Miembro de la Comisión Europea responsable de la Cultura y de la Política Audiovisual.

Miembros

Francisco Pinto Balsemão (Portugal)
Presidente del Instituto Europeo de Medios de Comunicación
Presidente del S.I.C. Broadcasting y Controljornal Publishing Group
Ex-Primer Ministro de Portugal

José M. Bergareche (España)
Consejero-Director General, Grupo Correo
Ex-Presidente de la Sección Española del Instituto Internacional de Prensa
Ex- Presidente del IFRA (INCA-FIEJ Research Association)

Hervé Bourges (Francia)
Presidente del Conseil Supérieur de l'Audiovisuel de Francia
Ex-Presidente y Director de gerente anteriores de France Television y TF1

Liliana Cavani (Italia)
Directora de cine, antiguo miembro del Consejo de Administración de la RAI

Michael Kuhn (Reino Unido)
Presidente de Polygram Filmed Entertainment

John McGrath (Reino Unido)
Escritor, director y productor de cine, TV, teatro
Profesor de Medios de Comunicación, Royal Holloway College
Miembro de BAFTA Council, BSAC; antiguo miembro del Consejo de Channel 4 y de PACT

Jan Mojto (Austria)
Presidente de la Asociación de Televisiones Comerciales (ACT)
Presidente del Consejo de Administración de Sat 1
Presidente y Director General de Taurus Film/Kirch Gruppe
Ex-Presidente y Director General de Telepiù

Albert Scharf (Alemania)
Presidente de la Unión Europea de Radiodifusión (UER)
Director General de Bayerischer Rundfunk

Boleslaw Sulik (Polonia)
Crítico de cine, guionista, productor de televisión
Presidente del Consejo de Radiodifusión Nacional de Polonia

Secretario:
Gregory Paulger
Jefe de Unidad, Dirección General de Información, Comunicación, Cultura y Medios Audiovisuales (DG X)

ÍNDICE - CAPÍTULO III