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agricoltura

Situazione e prospettive dell'agricoltura nei paesi dell'Europa centrale e orientale

Polonia

Sintesi

Contesto economico e politico

La Polonia è al nono posto in Europa per superficie, confina con sette paesi ed è bagnata dal mar Baltico. La maggior parte del paese è costituita da bassopiano. Il clima è intermedio tra quello continentale e quello atlantico più mite, con condizioni meteorologiche instabili e consistenti variazioni stagionali della produzione agricola.

Nell’ottobre 1992 il popolo polacco ha approvato una modifica della Costituzione che ha consentito il passaggio del paese ad una democrazia parlamentare. Il potere legislativo supremo spetta al Sejm, ossia la Camera Bassa, che insieme al Senato, Camera Alta, costituisce il Parlamento. I parlamentari vengono eletti ogni quattro anni. Il Presidente, che ha mandato quinquennale, rappresenta lo Stato.

Dal 1993 al 1997 il paese è stato governato da una coalizione tra l’Alleanza della sinistra democratica (SLD), partito costituito da molti ex comunisti, e il Partito dei contadini (PSL), la cui base è costituita dai piccoli agricoltori. Tale coalizione ha ovviamente tutelato gli interessi della componente agricola, ha promosso i piani di privatizzazione e la riforma economica, ponendo in essere delle condizioni per un ambiente favorevole agli investimenti stranieri, ma è stata sconfitta nelle elezioni del settembre 1997, vinte dal Movimento Elettorale di Solidarietà Polacca (AWS) e dall’Unione per la Libertà (UW). L’AWS è l’ala elettorale del sindacato Solidarnosc e svolge funzioni di coordinamento della destra polacca, estremamente frammentata.

L’economia polacca ha attraversato un periodo di grave recessione nel 1990 e 1991. Nel 1992 il paese ha cominciato ad uscire dalla crisi e il PIL reale è aumentato progressivamente, segnando una crescita annua media del 5,3% nel 1993-1995 e del 6,9% nel 1997. L’economia polacca continua ad espandersi rapidamente su una base macroeconomica sana, che l’attuazione della nuova legge sulla Banca Centrale e la strategia finanziaria del nuovo governo sembrano aver consolidato.

Il commercio polacco ha subito mutamenti sin dall’inizio del processo di trasformazione economica nel 1989, dovuti soprattutto al crollo del COMECON. Nel 1997 la Polonia ha esportato il 64% del volume totale delle esportazioni verso l’EU ed ha importato da quest’ultima il 64% delle importazioni, arrivando ad essere il settimo partner commerciale dell’UE. Negli ultimi tempi, tuttavia, si è registrata una rapida espansione delle esportazioni polacche verso l’Europa centro-orientale e la Russia.

Si pensi che tali esportazioni rappresentano attualmente il 20-24% del totale delle esportazioni polacche.

Nel maggio 1998 l’inflazione dei prezzi al consumo era del 13,3% su base annua, in ulteriore diminuzione rispetto al 14,2% del febbraio 1998. L’inflazione sembra quindi ritornare sulla buona strada, essendo previsto un’ulteriore discesa al di sotto del 10% entro la fine del 1998.

La disoccupazione a livello nazionale è scesa dal 13,2% della fine del 1996 al 10,5% della fine del 1997. La disoccupazione è molto bassa nelle zone urbane (3%), ma supera il 25% nel nord del paese, dove sono state chiuse le aziende agricole di proprietà statale e le industrie obsolete.


L’agricoltura nell’economia

La quota del PIL totale rappresentata dalla produzione agricola è in calo, anche se è ancora relativamente importante: 6,0% nel 1996 rispetto al 12,9% nel 1989. Dall’avvio della transizione, la crisi del settore agricolo è stata determinata dall’andamento sfavorevole delle ragioni di scambio e dal calo della produzione, soprattutto nel settore zootecnico. Gli occupati agricoli rappresentano ancora il 26,7% dell’occupazione totale. Questa quota elevata è gonfiata dalla presenza nelle zone rurali di una situazione di sottooccupazione e di disoccupazione occulta. Tuttavia, il divario significativo tra la quota rappresentata nel PIL e gli occupati nel settore agricolo è segnale di produttività del lavoro bassissima e di diffusione dell’attività agricola a tempo parziale. Il tasso di autoapprovvigionamento rimane prossimo al 100% per i prodotti principali.


Produzione agricola

Negli ultimi anni il rapporto tra il valore della produzione vegetale e quello della produzione animale è stata mediamente di 55 a 45 pur registrando significative oscillazioni. In termini di produzione commercializzata il rapporto è inverso, in quanto i prodotti vegetali sono destinati al consumo intermedio e domestico.

Nel 1996, 18,5 milioni di ha, ossia il 59% dei 31,3 milioni di ha complessivi della Polonia, costituivano superficie agraria utilizzata (SAU). La quota principale della SAU, 14,1 milioni di ha, è investita a seminativi, seguiti in ordine di importanza da prati, 2,8 milioni di ha, pascoli permanenti, 1,4 milioni di ha, e dai frutteti che coprono 0,26 milioni di ha. I seminativi rappresentano il 76% circa della SAU, a fronte di una media UE-15 del 56%. Soltanto il 3,3% del suolo è classificato di qualità elevata; i terreni sono per la maggior parte sabbiosi e questa caratteristica, abbinata alle scarse precipitazioni, influisce notevolmente sulla produzione agricola.

Vengono coltivati soprattutto cereali, in particolare frumento e segale, cui seguono, in ordine di importanza, patate, piante foraggere, barbabietola da zucchero, semi oleosi e leguminose. Per la maggior parte delle colture, negli ultimi anni la produzione è stata inferiore a quella del periodo precedente la transizione. Il tasso di autoapprovvigionamento è in genere compreso tra il 90 e il 100%; fanno eccezione i semi oleosi, il cui tasso oscilla tra il 55% e il 146% a causa delle notevoli variazioni della superficie coltivata negli ultimi anni, e lo zucchero, per il quale si costituisce di solito un’eccedenza esportabile. Il 3% della SAU è investita a ortofrutticoli, che rappresentano il 10,3% della produzione agricola. Le esportazioni sono considerevoli, in particolare per quanto riguarda la frutta e i prodotti a base di frutta.

Il processo di trasformazione economica ha inciso più sul settore zootecnico che su quello delle produzioni vegetali. In particolare, le aziende statali hanno abbandonato la produzione animale per concentrarsi su quella vegetale. Il minore reddito, abbinato all’abolizione degli aiuti al consumo, ha determinato una drastica contrazione dei consumi di carne.

Il settore suinicolo è quello che ha risentito meno della crisi, pur registrando varie oscillazioni, dovute soprattutto agli elevati prezzi dei mangimi in certi anni. La Polonia è uno dei maggiori produttori di carni suine in Europa. La produzione di carne di pollame ha subito un forte contraccolpo iniziale, ma si è ripresa ed è attualmente il comparto più dinamico.

Il patrimonio bovino e, in particolare, quello ovino sono diminuiti considerevolmente. Il calo della produzione di carni bovine si è attenuato negli ultimi anni. Per quanto riguarda il latte, nel 1997 si è avuto un primo segnale di ripresa.


Commercio agricolo

Nell’ambito degli scambi globali con l’estero, i prodotti agricoli occupano una posizione di rilievo: nel 1997 rappresentavano infatti il 13,0% delle esportazioni e l’11,0% delle importazioni. Il commercio agricolo è aumentato considerevolmente dal 1992, con un incremento maggiore per le importazioni. Di conseguenza, il saldo commerciale agricolo, che nel 1990 registrava un attivo di 971 milioni di ECU, presentava nel 1997 un deficit di 418 milioni di ECU. La Polonia esporta innanzitutto animali vivi, carni e prodotti a base di carne, prodotti lattiero-caseari, ortofrutticoli trasformati e dolciumi. Le importazioni sono più eterogenee ma i prodotti principali sono cereali, semi oleosi e soprattutto frutta fresca (agrumi), caffè, cacao e tè.

L’UE-15 è il principale partner commerciale della Polonia per gli scambi di prodotti agricoli. Il volume di scambi con l’UE, tuttavia, diminuisce con rapidità crescente: nel 1989 il 60% delle esportazioni polacche era diretto verso l’UE; nel 1997 le quota è scesa al 39%. Le statistiche ufficiali indicano che il saldo commerciale agricolo della Polonia nei confronti dell’UE è diventato negativo. Sono invece aumentate notevolmente le esportazioni polacche verso l’ex Unione Sovietica, in particolare per quanto riguarda i prodotti trasformati.


Strutture

Le aziende agricole sono di piccole dimensioni e l’evoluzione delle loro strutture è piuttosto lenta. Le dimensioni medie delle aziende sono passate dai 7,0 ha del 1988 ad appena 7,9 ha nel 1996, anche se si tratta di un incremento più rapido rispetto alle tendenze a lungo termine. Secondo le proiezioni, nel 2005 non più del 40% dei terreni agricoli sarà detenuto da aziende di oltre 15 ha. Nel 1996 un’azienda deteneva mediamente 2,6 vacche lattifere e 16 suini.

Il Ministero dell’Agricoltura ritiene che a medio termine soltanto 400000-500000 aziende delle attuali 2,1 milioni potranno restare efficienti; tale opinione è corroborata da altri studi. Tuttavia, data la forte valenza culturale attribuita in molte zone, soprattutto in quelle sudorientali del paese, all’attività agricola su scala ridotta, non si possono prevedere variazioni significative quanto alle dimensioni e al numero delle piccole aziende. Il fenomeno ha forti implicazioni sociali: se la popolazione di queste zone vuole continuare a rimanere nelle proprie aziende si imporrà la necessità di importanti politiche di sviluppo rurale.

In Polonia l’attività agricola non era stata collettivizzata integralmente. I vari governi comunisti avevano finito per accettare l’azienda privata come base principale della produzione alimentare in Polonia. Circa il 18% dei terreni era di proprietà statale. Lo Stato non ha ancora ceduto la proprietà della maggior parte di questi terreni, bensì l’ha affittata a privati.


Sviluppo rurale

La Polonia è un paese spiccatamente rurale, mentre nelle regioni prevalentemente urbane vive soltanto il 19% della popolazione. Le zone rurali presentano caratteristiche strutturali, economiche e demografiche molto differenziate tra loro. Le regioni in cui predominavano le aziende statali presentano in genere un elevato tasso di disoccupazione e rientrano tra le regioni più povere della Polonia. Nelle aree con aziende più piccole, le attività della popolazione rurale sono più diversificate. Nelle regioni prevalentemente rurali è occupato in agricoltura il 44% della forza lavoro complessiva. Questo tasso elevatissimo di occupazione nel settore agricolo figura tra i maggiori problemi che la Polonia dovrà affrontare se vuole ammodernare e ristrutturare il settore agricolo senza distruggere le comunità rurali.

Le zone rurali polacche risentono di una serie di vincoli che frenano lo sviluppo e accentuano l’isolamento e la perifericità delle comunità rurali. La dispersione degli insediamenti ostacola la realizzazione di infrastrutture (acqua, gas, telefono, rete fognaria) e la fornitura di servizi (formazione post-scolastica, banche, servizi professionali); inoltre, la mancanza di trasporti nelle zone rurali non fa che accentuare le disparità rispetto ai centri urbani.

In generale, l’agricoltura praticata in Polonia è meno intensiva di quella della maggior parte degli attuali Stati Membri dell’UE e le zone rurali favoriscono la varietà della fauna selvatica e degli habitat. I programmi di ammodernamento, gli investimenti e l’istruzione tenderanno inoltre a far aumentare l’impiego di fattori produttivi, in quanto gli agricoltori ricercheranno una maggiore produttività.

Il comparto zootecnico ha un ruolo importante nell’agricoltura polacca, ma gli indici di densità sono diminuiti notevolmente in seguito al processo di transizione economica. Il 27% delle terre è considerato allo stato “naturale” o “gestito estensivamente”, mentre l’11% circa è definito di rilevanza internazionale.


Settori a monte e a valle

Dopo il 1990, in conseguenza del peggioramento del rapporto tra i prezzi dei prodotti agricoli e quelli dei fattori di produzione, è diminuito rapidamente l’impiego di quest’ultimi, in particolare fertilizzanti, calce e prodotti fitosanitari; si prospetta tuttavia una graduale ripresa.

Il settore bancario polacco non è molto sviluppato e la rete di casse rurali è frammentata; nel 1997 si contavano 1322 banche cooperative. L’attuazione della strategia di ristrutturazione sembra progredire lentamente, ma nonostante le difficoltà la situazione offre segni di miglioramento.

Gli agricoltori polacchi fanno ricorso in misura relativamente modesta al credito per le attività agricole ed in genere finanziano gli investimenti con mezzi propri. Tuttavia, una caratteristica del sostegno all’agricoltura in Polonia sono gli abbuoni d’interesse per investimenti autorizzati. Il bilancio 1998 ha però ridotto le linee di credito da 40 a 8, dando maggiore rilevanza ad elementi strutturali quali la ristrutturazione e l’ammodernamento piuttosto che a fattori di produzione quali i fertilizzanti e l’acquisto di sementi.

L’industria alimentare è entrata per la maggior parte in una dinamica di privatizzazione, redditività e investimenti, in particolare per quanto riguarda il dettaglio. Il processo è molto più lento a livello di prima trasformazione (macellazione, macinazione, congelazione); lungo la catena alimentare i settori che beneficiano delle attuali politiche e dell’organizzazione di mercato sono i settori a valle, mentre l’effetto dell’aumentato potere d’acquisto dei consumatori si riflette in maniera debole se non nulla nei guadagni dei produttori.


Politica agraria

Nel 1997 la spesa di bilancio per il settore agricolo ammontava a 3,4 miliardi di ECU, con una partecipazione al bilancio complessivo del 9,8%. Si pensi che il 72% della spesa agricola è destinata al regime di sicurezza sociale per gli agricoltori.

L’attività di regolazione dell’organismo d’intervento riguarda il frumento, la segale, il burro, il latte scremato in polvere, le carni suine e bovine, lo zucchero, la fecola di patate e talvolta il miele e il luppolo. Tuttavia, le misure d’intervento sono più rilevanti per il mercato dei cereali, dei prodotti lattiero-caseari e delle carni suine. Per stabilizzare il mercato viene fissato un margine di oscillazione dei prezzi. Negli ultimi anni questi prezzi di riferimento sono aumentati in termini reali.

Mentre nel periodo precedente la transizione le esportazioni polacche di prodotti agroalimentari beneficiavano di sovvenzioni elevate, dal 1990 le sovvenzioni vengono concesse raramente e limitatamente allo zucchero, al latte scremato in polvere, al burro e alle carni suine.

Per quanto riguarda la produzione animale, il prezzo delle carni bovine in Polonia è la metà di quello nell’UE, in parte per la qualità inferiore e la scarsa domanda sul mercato polacco, in parte ovviamente per il maggiore sostegno ai prezzi praticato nell’UE. I prezzi delle carni suine e di pollame sono invece equivalenti. Il prezzo inferiore delle carni suine è dovuto alla qualità generalmente inferiore delle carcasse. Dal 1993 in Polonia è aumentato il prezzo del latte, che attualmente è circa il 50% di quello dell’UE. Per il latte di qualità superiore, considerato equivalente a quello dell’UE, i trasformatori versano un premio che porta il prezzo alla produzione a livelli prossimi al prezzo UE.

La politica commerciale nel settore agroalimentare si iscrive in una serie di accordi multilaterali e bilaterali: GATT/OMC, CEFTA, Accordo Europeo e Accordi di Libero Scambio con la Lituania ed Israele.

Gli impegni della Polonia relativi al sostegno interno sono espressi in dollari e sono quindi al riparo dalla svalutazione dello zloty. La misura aggregata di sostegno (MAS) totale è limitata a 3,3 miliardi di $ nel 2000, che è pur sempre un importo piuttosto favorevole se si considera l’elevato livello di sostegno nel periodo di riferimento 1986-1988. Il livello di sostegno interno è ampiamente al di sotto del livello massimo consentito dagli impegni presi in seno al GATT.

I calcoli relativi all’indicatore Producer Subsidy Equivalent (PSE) mostrano che agli inizi del processo di trasformazione, nel 1989-1990, la Polonia mirava a creare un’economia liberalizzata con livelli d’intervento modesti. Successivamente il paese ha potenziato le misure alle frontiere e i regimi equivalenti di sostegno dei prezzi, in conseguenza soprattutto di problemi di concorrenza determinati da carenze strutturali, in particolare nell’industria di trasformazione alimentare. È quindi aumentato il sostegno agli agricoltori espresso in PSE, in particolare per quanto riguarda l’MPS.

Raffrontando il PSE della Polonia e dell’UE risulta che il sostegno agli agricoltori dell’UE è più regolare ed elevato rispetto alla Polonia, anche se attualmente gli agricoltori polacchi beneficiano di sovvenzioni considerevoli dopo essere stati implicitamente tassati nel 1990-1991.


Politica rurale

I vari governi polacchi succedutisi dal 1994 hanno attribuito una crescente rilevanza allo sviluppo rurale, data l’elevata quota di occupati nel settore agricolo, con conseguenti esigenze di ammodernare e sviluppare le pratiche agricole e di creare nelle zone rurali posti di lavoro in alternativi all’attività agricola. Nel 1994 lo sviluppo rurale figurava tra i 10 obiettivi principali del piano di sviluppo del governo.

Il programma denominato “Strategia per la Polonia” indicava quattro finalità della politica di sviluppo rurale: il rinnovamento dei villaggi, compresa la creazione di posti di lavoro e l’incentivazione di attività non agricole, la promozione dell’ammodernamento delle strutture e dei processi agricoli, il sostegno alla creazione di infrastrutture socioeconomiche quali cooperative, borse delle materie prime, collegamenti stradali e telefonici, servizi di consulenza agricola ed, infine, il riconoscimento del valore naturale dei villaggi. Il programma nazionale per l’adozione dell’acquis comunitario, presentato recentemente dal governo polacco, ha per lo sviluppo rurale un’impostazione analoga a quella della “Strategia per la Polonia”. Sono all’esame misure a favore delle aziende delle zone svantaggiate, sebbene l’unica rilevante misura di cui esse attualmente beneficiano è un’esenzione dall’imposta fondiaria per i terreni di qualità più scadente (classi V e VI).

I principali problemi ambientali in Polonia sono connessi all’attività industriale più che a quella agricola e, benché la Polonia sia stata il primo paese dell’Europa centrale e orientale ad elaborare una politica ambientale nazionale, le questioni agro-ambientali sono venute alla ribalta soltanto di recente.


Prospettive

Dal punto di vista politico si prevede che la Polonia adeguerà progressivamente il suo mercato e la sua politica strutturale in modo da conformarsi all’acquis comunitario. Le misure di protezione alla frontiera rimarranno compatibili con gli accordi internazionali.

La situazione economica generale lascia prevedere una crescita da moderata a buona, con conseguenti effetti positivi sulla domanda di prodotti agricoli.

Si conferma il forte sviluppo dell’industria alimentare, ad eccezione del settore della prima trasformazione per il quale l’evoluzione sarà molto lenta.

Per quanto riguarda le aziende agricole non si prevedono grandi mutamenti strutturali; le loro dimensioni ridotte continueranno a rappresentare un ostacolo specifico all’ammodernamento, soprattutto per attività dipendenti dalla terra come i seminativi e l’allevamento di erbivori, mentre risulteranno meno svantaggiate la produzione animale intensiva e forse quella di ortofrutticoli.

È previsto un aumento della superficie investita a cereali e della relativa produzione, ma il saldo verrà utilizzato per l’alimentazione animale dato il previsto sviluppo della zootecnia. La superficie investita a patata continuerà a ridursi. La superficie a colza ritornerà ai livelli del periodo precedente il 1989, ma risentirà considerevolmente delle condizioni meteorologiche e delle fluttuazioni dei prezzi. Per tale prodotto la Polonia ridiventerà paese esportatore. La produzione saccarifera sarà probabilmente contenuta dal regime di sostegno, basato sulle quote. Si prevede inoltre che una parte dei terreni a riposo verrà destinata nuovamente alla produzione di cereali anche se la maggior parte sarà oggetto di imboschimento, verrà riconvertita in pascoli o rimarrà a riposo.

Per quel che riguarda il latte, si prevede un lento incremento della produzione di latte, che tuttavia non raggiungerà i livelli del periodo precedente il 1990, ed una conferma dei livelli di esportazione. Una considerevole ripresa della produzione di carni bovine è improbabile, dati i prezzi attuali e la scarsa domanda dei consumatori. La produzione di carni suine, che aveva risentito di meno del processo di trasformazione economica, registrerà una crescita modesta con una certo incremento nella quota di esportazioni. Il settore più dinamico sarà quello delle carni di pollame per il quale è già evidente una crescita molto sostenuta, ma forse non sufficiente tuttavia a soddisfare la domanda dei consumatori.


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