Situation agricole et perspectives des pays d'Europe centrale

Pologne

Résumé

Le contexte économique et politique

La Pologne est le neuvième pays d’Europe par sa taille; elle a des frontières communes avec sept autres pays et avec la mer Baltique. La plus grande partie de son territoire est située à faible altitude. Son climat est une transition entre celui de l’Europe centrale et le climat plus modéré de l’Atlantique. Cette situation peut conduire à des conditions atmosphériques instables et faire fluctuer la durée des saisons et la production agricole.

Le peuple polonais s’est doté d’une constitution amendée en octobre 1992 pour permettre la transition de la Pologne vers une démocratie parlementaire. Le Sejm, ou chambre basse, est l’organe législatif suprême, qui forme avec le Sénat, ou chambre haute, le Parlement. Ses membres sont élus pour quatre ans. Le Président, élu pour un mandat de cinq ans, est le représentant de l’État.

De 1993 à 1997, l’Alliance démocratique de gauche (SLD), qui comprend de nombreux anciens communistes, et le Parti paysan polonais (PSL), qui tire son pouvoir d’une base de petits exploitants agricoles, ont constitué un gouvernement de coalition. Celui-ci a encouragé des programmes de privatisation et des réformes économiques et il a cherché à améliorer le climat pour attirer les investissements étrangers, tout en tenant compte de l’électorat agricole. Cette coalition a été battue en septembre 1997 par l’Action électorale de solidarité polonaise (AWS) et par l’Union pour la liberté (UW). L’AWS est l’aile électorale du syndicat Solidarité; elle a été constituée pour “chapeauter” et unifier la droite politique très fragmentée.

L’économie polonaise a connu une grave récession en 1990 et 1991. En 1992, celle-ci a pris fin et le PIB en termes réels a enregistré une augmentation stable, avec une croissance annuelle moyenne de 5,3% en 1993/95 et de 6,9% en 1997. L’économie polonaise continue à se développer rapidement sur une base macroéconomique saine, qui semble avoir été renforcée par la mise en oeuvre de la nouvelle législation de la banque centrale et par la stratégie financière du nouveau gouvernement.

Le commerce polonais a été réorienté dès le début du processus de transformation économique en 1989. La principale évolution dans les relations commerciales de la Pologne est l’effondrement du bloc COMECON. En 1997, 64% des exportations polonaises avaient pour destination l’Union européenne, d’où proviennent également 64% de ses importations. C’est le septième partenaire commercial de l’Union européenne. Récemment, cependant, ses exportations vers les pays d’Europe centrale et orientale et vers la Russie ont beaucoup augmenté (elles représentent actuellement 20 à 24% des exportations polonaises).

Le taux d’inflation des prix à la consommation enregistré sur une année était en mai 1998 de 13,3%, c’est-à-dire moins que les 14,2% constatés en février de la même année. Il semble que l’inflation soit maintenant maitrisée et qu’elle puisse atteindre des valeurs à un seul chiffre à la fin de 1998.

Le taux de chômage dans l’ensemble du pays est passé de 13,2% à la fin de 1996 à 10,5% à la fin de 1997. Dans les zones urbaines, le chômage est très faible (3%), mais il atteint des taux de plus de 25% dans la partie septentrionale de la Pologne, où des fermes d’État se sont désagrégées et où des usines obsolètes ont fermé.

L’agriculture dans l’économie

La contribution de l’agriculture au PIB total de la Pologne, encore relativement importante, est cependant tombée de 12,9% en 1989 à une estimation de 6,0% en 1996. Dès le début de la transition, l’agriculture est entrée dans une période de récession en raison de l’évolution défavorable des termes de l’échange et de la diminution de la production, essentiellement dans le secteur de l’élevage. La main-d’oeuvre agricole représente encore 26,7% de l’emploi total. Ce chiffre élevé est gonflé par un certain sous-emploi et par un chômage "caché" dans les zones rurales. Néanmoins, le décalage important entre la contribution de l’agriculture au PIB et le nombre de personnes employées révèle une très faible productivité de la main-d’oeuvre et traduit l’importance de l’agriculture à temps partiel. Le degré d’autosuffisance pour les principaux produits est toutefois encore proche de 100%.

La production agricole

Ces dernières années, malgré des fluctuations considérables le rapport moyen entre les valeurs des productions végétale et animale a été de 55 à 45. En termes de production commercialisée, ce rapport est inversé puisque les produits végétaux entrent dans la consommation intermédiaire et dans la consommation intérieure.

En 1996, 18,5 millions d’ha des 31,3 millions d'ha que compte la Pologne constituait la surface agricole utile (SAU), soit 59% du total. Par rapport à la SAU, les terres arables sont de loin les plus étendues, avec 14,1 millions d’ha, suivies des prairies (2,8 millions d’ha), des pâtures permanentes (1,4 millions d’ha) et des vergers (0,26 million d’ha). La part des terres arables dans la SAU est d’environ 76%, contre 56% pour l’Europe des quinze. Seuls 3,3% des sols sont classés “de bonne qualité”; la plupart ont une nature plutôt sablonneuse qui, s’ajoutant aux faibles précipitations, a un impact important sur la production agricole.

Les principales cultures sont de loin les céréales, notamment le blé et le seigle; viennent ensuite, par ordre de superficie cultivée, les pommes de terre, les plantes fourragères, la betterave sucrière, les graines oléagineuses et les légumineuses. Le rendement de la plupart des cultures a diminué depuis 1989. L’autosuffisance se situe généralement entre 90 et 100% pour la plupart d’entre elles, sauf pour les graines oléagineuses (entre 55 et 146%), dont la superficie a beaucoup varié ces dernières années, et pour le sucre, qui donne généralement lieu à des excédents exportables. Les fruits et légumes représentent 3% de la surface agricole et 10,3% de la production agricole. Les exportations sont importantes, notamment celles de fruits et de produits à base de fruits.

Le processus de transformation économique a eu plus d’impact sur l’élevage que sur les cultures. Les fermes d’État ont notamment réduit leur production animale au profit des cultures. La baisse des revenus ainsi que l’élimination des aides à la consommation a beaucoup réduit la consommation de viande.

La production de viande porcine a évité la profonde dépression, tout en connaissant certaines fluctuations dues notamment aux prix élevés enregistrés certaines années par les aliments pour animaux. La Pologne est l’un des principaux producteurs de viande porcine en Europe. La production de volaille a été durement touchée au départ, mais elle a repris pour être de loin le secteur le plus dynamique.

Le cheptel bovin mais aussi ovin, a beaucoup diminué. La baisse de la production de viande bovine s’est ralentie depuis quelques années. Pour le lait, les premiers signes d’une faible augmentation sont apparus en 1997.

Les échanges agricoles

Dans l’ensemble des échanges extérieurs, les produits agricoles jouent un rôle important : ils ont représenté en 1997 13,0% des exportations et 11,0% des importations. Les échanges agricoles n’ont pas cessé d’augmenter depuis 1992, et surtout les importations. Il s’ensuit que la balance commerciale agricole, qui était excédentaire avec 971 millions d’écus en 1990, a chuté à - 418 millions d’écus en 1997. Les grandes exportations polonaises sont les animaux vivants, la viande et ses produits dérivés, les produits laitiers, les fruits et légumes transformés et la confiserie. Les importations sont plus variées et comprennent des céréales, des graines oléagineuses et, surtout, des fruits frais (agrumes), du café, du cacao et du thé.

L’Europe des Quinze est le principal partenaire commercial agricole de la Pologne. Cependant, la part de l’Union européenne dans les échanges agricoles polonais diminue à un rythme accéléré. L’Union représentait 60% des exportations polonaises en 1989, et seulement 39% en 1997. Des statistiques officielles révèlent que la balance commerciale agricole de la Pologne avec l’Union européenne est devenue négative. L’ancienne Union soviétique, vers laquelle la Pologne exporte de plus en plus, notamment des produits transformés, occupe la deuxième place.

Structures

La taille des exploitations est réduite et leur structure évolue assez lentement. La taille moyenne est passée de 7,0 ha en 1988 à 7,9 ha seulement en 1996, ce qui est néanmoins plus rapide que les tendances à long terme. Des projections suggèrent que pas plus de 40% des terres agricoles feront partie d’exploitations de plus de 15 ha d’ici l’an 2005. En 1996, le nombre moyen de vaches laitières par exploitation était de 2,6, et celui des porcs était de 16.

L’opinion officielle du MAFE est qu’à moyen terme, seules 400 000 à 500 000 exploitations peuvent être maintenues (sur les 2,1 millions que compte actuellement le pays), ce que corroborent différentes études. Cependant, étant donné que la “petite exploitation” est très ancrée dans l’image culturelle de nombreuses régions, notamment dans le sud-est de la Pologne, il ne faut pas s’attendre à des changements importants ni dans la taille ni dans le nombre de celles-ci. Ce phénomène a un impact social prononcé. Si les petits fermiers demeurent attachés à leurs terres dans des exploitations de moins en moins viables, d’importantes politiques de développement rural devront être mises en place.

L’agriculture n’était pas entièrement collectivisée en Pologne. Les gouvernements communistes qui se sont succédés ont fini par accepter que la ferme privée constitue la base par excellence de la production alimentaire du pays. Quelque 18% des terres étaient aux mains de l’État. Bien que ces superficies n’aient pas été vendues, l’essentiel en est maintenant loué à des exploitants privés.

Développement rural

La Pologne est un pays fortement rural; les régions essentiellement urbaines ne concernent que 19% de la population. Les zones rurales divergent fortement par leurs structures, leur économie et leur démographie. Celles où dominaient les fermes d’État ont tendance à enregistrer des niveaux de chômage élevés et comptent parmi les plus pauvres du pays. Dans les voïvodies où les fermes sont plus petites, les activités rurales locales sont plus diversifiées. L’agriculture représente 44% de l’emploi dans les régions essentiellement rurales. Ce niveau très élevé de l’emploi agricole est l’un des principaux défis que la Pologne doit relever, car elle cherche à moderniser et restructurer le secteur agricole sans détruire les communautés rurales.

En Pologne, les zones rurales souffrent d’un certain nombre de contraintes qui limitent leur développement et renforcent l’isolement et l’éloignement des communautés rurales. Le caractère dispersé de l’habitat complique l’installation d’infrastructures (eau, gaz, téléphone, réseaux d’égouts) et l’organisation de services (enseignement postscolaire, banques, services professionnels); par ailleurs, la difficulté d’accès aux transports dans les zones rurales ne fait qu’exacerber les disparités avec les centres urbains.

En général, l’agriculture polonaise est moins intensive que celle de la plupart des États membres de l’Union, et les zones rurales du pays offrent une grande variété d’espèces de la faune et de la flore ainsi que d’habitats. Des programmes de modernisation, des investissements et des mesures de formation tendront également à relever le niveau des facteurs de production utilisés puisque les exploitants cherchent à augmenter leur productivité.

L’élevage est un secteur important de l’agriculture polonaise, mais les taux de charge ont beaucoup diminué sous l’effet du processus de transition économique. 27% des terres agricoles sont considérées comme “à l’état naturel” ou “gérées selon le mode extensif”; 11% environ sont qualifiées “de niveau international”.

Secteurs en amont et en aval

Après 1990, suite à la détérioration du rapport de prix entre les intrants et les produits agricoles, les utilisations d'intrants - notamment les engrais, la chaux et les produits phytosanitaires - ont beaucoup diminué, mais une reprise progressive est perceptible.

Le secteur bancaire polonais n’est pas très développé et en 1997, son réseau rural comptait jusqu’à 1322 banques coopératives. La stratégie de restructuration proposée semble opérer lentement. En dépit de ces problèmes, la situation s’améliore.

Les exploitants agricoles polonais contractent relativement peu de dettes dans leurs opérations de gestion et les entreprises rurales utilisent généralement leurs propres fonds pour financer leurs investissements. Néanmoins, un élément du soutien à l’agriculture en Pologne est la bonification d’intérêts sur les investissements approuvés. Le nombre de lignes de crédit prévues dans le budget 1998 est cependant passé de quarante à huit. L’accent est mis sur les moyens de production structurels comme la restructuration et la modernisation plutôt que sur les moyens matériels comme les engrais et l’achat de semences.

L’industrie agroalimentaire a subi pour l’essentiel une transformation dynamique sous forme de privatisation, de rentabilité et d’investissements, qui concernent notamment la vente au détail. Ce processus a été beaucoup plus lent dans les secteurs de transformation “de premier degré” comme l’abattage, la minoterie et la congélation, qui empêchent encore les exploitants agricoles de bénéficier de l’augmentation du pouvoir d’achat des consommateurs.

Politique agricole

En 1997, les dépenses budgétaires du secteur agricole se sont élevées à 3,4 milliards d’écus (9,8% des dépenses budgétaires totales). La plus grande partie et de loin (72%) des dépenses budgétaires agricoles est destinée au système de sécurité sociale des exploitants agricoles.

Les mesures de stabilisation appliquées par l’organisme d’intervention concernent le blé, le seigle, le beurre, le lait écrémé en poudre, la viande porcine et la viande bovine, le sucre, la fécule de pomme de terre et, occasionnellement, le miel et le houblon. Cependant, les plus importantes de ces mesures sont celles qui concernent les marchés des céréales, des produits laitiers et de la viande porcine. Pour stabiliser le marché, une fourchette de prix à l’intérieur de laquelle les prix peuvent fluctuer est fixée. Depuis quelques années, ces prix de référence ont augmenté en termes réels.

Si les subventions à l’exportation des produits agricoles et agroalimentaires polonais étaient assez élevées avant la transition, elles sont devenues rares depuis 1990 et ont été limitées au sucre, au lait écrémé en poudre, au beurre et à la viande porcine.

En ce qui concerne les produits animaux, le prix de la viande bovine en Pologne n’est que la moitié du prix communautaire; ceci s’explique en partie par la moindre qualité de la viande et par la faible demande des consommateurs polonais, mais aussi, bien entendu, par le soutien des prix qui est plus important dans l’Union européenne. Toutefois, la viande porcine et la viande de volaille sont à des prix équivalents; si le prix de la viande porcine est moins élevé en Pologne, ceci tient à la qualité généralement inférieure des carcasses. Le prix du lait en Pologne a augmenté depuis 1993; actuellement, il tourne autour de 50% du prix communautaire. Sur le lait de qualité (équivalent à celui vendu dans l'UE), les industriels paient une prime destinée à rapprocher le prix à la production de celui appliqué dans l'UE au lait de qualité équivalente.

La politique commerciale dans les secteurs agricoles et agroalimentaires relève de différents accords multilatéraux et bilatéraux (GATT/OMC, ALECE, accord européen et accords de libre-échange avec la Lituanie et Israël).

Les engagements de la Pologne en matière de soutien interne sont exprimés en $ et sont donc protégés contre la dévaluation du zloty (PLN). La mesure globale de soutien (AMS) est limitée à 3,3 milliards de $ d’ici l’an 2000, un montant qui semble assez confortable si l’on considère le niveau élevé du soutien pendant la période de référence 1986/88. Les niveaux actuels du soutien interne sont très inférieurs aux engagements.

Les calculs de l’équivalent-subvention à la production (ESP) montrent que dès le début de la période de transition en 1989/90, la Pologne se proposait de se doter d’une économie de marché très libérale avec de faibles niveaux de soutien. Depuis, elle a renforcé les mesures aux frontières et les systèmes équivalents de soutien des prix, essentiellement en raison de problèmes croissants de concurrence dus aux déficiences structurelles, notamment dans les industries agroalimentaires. Le soutien aux exploitants agricoles, mesuré en termes d’ESP, notamment l’élément AMS, a donc augmenté.

Une comparaison entre les niveaux de l’ESP en Pologne et dans l'UE montre que le soutien des producteurs agricoles dans l’Union européenne a été plus stable et plus élevé qu’en Pologne, bien que les exploitants polonais bénéficient maintenant d’aides substantielles depuis qu’ils ont été implicitement taxés en 1990/91.

Politique rurale

Depuis 1994, le développement rural a été reconnu de plus en plus comme une priorité par les gouvernements polonais successifs, en raison des niveaux élevés de l’emploi agricole, de la nécessité de moderniser et de développer les pratiques agricoles et de créer des emplois non agricoles dans les zones rurales. En 1994, c’était un des dix objectifs clés du plan de développement gouvernemental.

Cette “Stratégie pour la Pologne” proposait quatre objectifs à la politique de développement rural: la restauration de villages, y compris la création d’emplois et l’encouragement des activités non agricoles; l’encouragement à la modernisation des structures et processus agricoles; le soutien au développement des infrastructures socio-économiques telles que coopératives, bourses de commerce, réseaux téléphoniques et routiers et services de vulgarisation agricole; enfin, la reconnaissance de la valeur naturelle des villages. Le Programme national pour l’adoption de l’acquis (NPAA) récemment présenté par le gouvernement polonais suit une ligne semblable à la “Stratégie pour la Pologne” en matière de politique de développement rural. Des mesures d’aide aux exploitants agricoles des régions défavorisées sont en préparation. Actuellement, le seul traitement préférentiel accordé à ces régions est une exemption de la taxe agricole sur les terres les plus médiocres (celles des catégories V et VI).

Les principaux problèmes écologiques qui se posent en Pologne sont liés aux activités industrielles plutôt qu’agricoles, de sorte que bien que ce pays ait été le premier des PEC à se doter d’une politique nationale en matière d’environnement, l’attention accordée aux questions agroenvironnementales y est récente.

Perspectives

Sur le plan politique, on peut penser que la Pologne va adapter progressivement son marché et sa politique structurelle pour les rendre plus compatibles avec l’acquis communautaire. Les mesures aux frontières demeureront compatibles avec les accords internationaux.

Le contexte économique général crée les conditions d’une croissance soutenue, modérée à bonne, qui aura un impact positif sur la demande de produits agricoles.

L’industrie agroalimentaire continuera à se développer à un rythme rapide, à l’exception des secteurs de transformation “de premier degré”, où les changements demeureront lents.

En ce qui concerne les exploitations agricoles, il ne faut pas s’attendre à de grands changements sur le plan des structures, et la faible taille des exploitations demeurera un obstacle particulier à la modernisation. Ceci s’appliquera surtout aux activités liées à la terre telles que les cultures arables et l’élevage sur pâturage, mais moins à l’élevage intensif et peut-être aux fruits et légumes.

La superficie et la production de céréales augmenteront, mais l’excédent sera consommé sous forme d’aliments pour animaux puisqu’il est prévu que la production animale augmente. La superficie cultivée en pommes de terre continuera à diminuer. Les superficies de colza retrouveront leur niveau d’avant 1989, mais subiront fortement l’influence des fluctuations à court terme du climat et des prix. Dans ce cas, la Pologne recommencera à exporter. La production de sucre devrait être limitée par le système des quotas. Une partie des terres non cultivées devrait être réaffectée à la production céréalière, mais l’essentiel sera boisé, transformé en pâturages ou restera non cultivé.

Il est prévu que la production de lait se développe lentement, mais elle ne retrouvera pas son niveau d’avant 1990; les exportations seront maintenues.

Il est peu probable que la production de viande bovine se rétablira réellement étant donné les prix actuels et la faible demande des consommateurs. La production de viande porcine, moins touchée par les transformations économiques, enregistrera une faible croissance; une partie sera exportée. Le secteur le plus dynamique sera celui de la volaille, où une croissance très forte est déjà visible, mais il n’est pas certain que cela permettra de satisfaire la demande des consommateurs.

[ Agriculture ] - [ Études sur les PECO ]