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agricultura

Situación y perspectivas del sector agrario en los Países de Europa Central y Oriental

Polonia

Resumen

Antecedentes económicos y políticos

Polonia es el noveno país más grande de Europa y tiene fronteras con siete países y el mar Báltico. La mayor parte del país se encuentra a baja altitud. El clima se sitúa entre el de Europa Central y el del Atlántico, lo que puede dar lugar a situaciones meteorológicas inestables, con fluctuaciones en la duración de las estaciones y en la producción agrícola.

Los ciudadanos polacos aprobaron la modificación de la Constitución en 1992 con el fin de permitir la transición de Polonia a una democracia parlamentaria. El Sejm o cámara baja es el órgano legislativo supremo y junto con el Senado, o cámara alta, forman el Parlamento. Los parlamentarios son elegidos cada cuatro años. El Presidente, elegido por un mandato de cinco años, es el Jefe del Estado.

Entre 1993 y 1997, la Alianza Democrática de la Izquierda (SLD), integrada por antiguos comunistas, y el Partido del Campesinado Polaco (PSL), formado por pequeños agricultores, constituyeron la coalición gobernante. El Gobierno fomentó los programas de privatización y las reformas económicas y se propuso mejorar el entorno para atraer inversiones extranjeras, a la vez que prestaba atención al electorado agrícola. En septiembre de 1997, la coalición resultó derrotada por Acción Polaca de Solidaridad Electoral (AWS) y la Unión de la Libertad (UW). La AWS, que es el ala electoral del sindicato Solidaridad y aglutina a diversas organizaciones, se formó para unificar la derecha política polaca, que estaba muy fragmentada.

La economía polaca sufrió una grave recesión en 1990 y 1991. En 1992, el declive tocó fondo y el PIB real experimentó una aceleración progresiva, alcanzándose un crecimiento del 5,3% en 1993-1995 y del 6,9% en 1997. La economía polaca sigue creciendo rápidamente gracias a una base macroeconómica sana, que, según parece, ha recibido un nuevo impulso con la aplicación de la nueva legislación sobre el banco central y la estrategia financiera del nuevo gobierno.

El comercio polaco ha recibido una nueva orientación desde el comienzo del proceso de transformación económica en 1989. Las principales transformaciones estructurales de las relaciones comerciales polacas son el resultado del hundimiento del COMECON. En 1997, el 64% de las exportaciones polacas se destinó a la UE, de donde a su vez procedió el 64% de sus importaciones. Polonia es el séptimo socio comercial de la UE. En los últimos tiempos, no obstante, las exportaciones a Europa Central y Oriental, y Rusia, han aumentado rápidamente y en la actualidad suponen entre el 20% y el 24% de las exportaciones polacas.

En 1998, la tasa interanual de inflación de los precios de consumo pasó del 14,2% en febrero al 13,3% en mayo. Todo parece indicar que a finales de 1998, la inflación se situará por debajo del 10%.

La tasa de desempleo del país en su conjunto descendió del 13,2% a finales de 1996 al 10,5% a finales de 1997. En las zonas urbanas el desempleo es muy bajo (3%), pero supera la cota del 25% en la zona septentrional de Polonia, donde se ha producido un hundimiento de las explotaciones estatales y el cierre de fábricas obsoletas.


La agricultura en la economía

La contribución de la agricultura al PIB está disminuyendo, aunque todavía es relativamente importante: se calcula que en 1996 fue del 6,0% frente al 12,9% en 1989. Desde el comienzo de la transición, la recesión agrícola ha sido el resultado de una evolución desfavorable de las condiciones comerciales y una reducción de la producción, sobre todo en el sector ganadero. La mano de obra agraria representa todavía el 26,7% del empleo total. Esta cifra está un poco abultada debido a la existencia de un cierto nivel de subempleo y de paro encubierto en las zonas rurales. No obstante, la considerable diferencia entre la contribución al PIB y el número de personas empleadas en el sector agrícola pone de manifiesto que la productividad es muy baja y refleja la importancia de la agricultura a tiempo parcial. El grado de autosuficiencia respecto de los principales productos sigue siendo próximo al 100%.


Producción agrícola

En los últimos años, la proporción media entre el valor de la producción vegetal y el de la producción animal ha oscilado entre 55 y 45, aunque con fluctuaciones importantes. Desde el punto de vista de la producción comercializada, la proporción se invierte, ya que los productos vegetales se emplean en el consumo intermedio y doméstico.

En 1996, de un total de 31,3 millones de hectáreas, que es la extensión de Polonia, el 59% correspondía a superficie agrícola utilizada (SAU), lo que equivale a 18,5 millones de hectáreas. De ellos, la tierra de labor constituye la parte más importante (14,1 millones de hectáreas), seguida de las praderas (2,8 millones de hectáreas), prados permanentes (1,4 millones de hectáreas) y la superficie dedicada a frutales (0,26 millones de hectáreas). El porcentaje de las tierras de labor con respecto a la SAU se sitúa en torno al 76 %, mientras que en la Unión de los Quince es del 56%. Sólo el 3,3% de los suelos se considera de buena calidad; la mayoría son bastante arenosos, lo que unido a las bajas precipitaciones influye considerablemente en la producción agrícola.

Los cultivos más importantes con diferencia son los cereales, sobre todo el trigo y el centeno, siguiéndoles en importancia y por orden de superficie las patatas, los forrajes, la remolacha azucarera, las semillas oleaginosas y las leguminosas. La producción de la mayoría de los cultivos ha sido menor en los últimos años que antes de la transición. El grado de autosuficiencia de la mayoría de los cultivos oscila en general entre el 90% y el 100%, excepto en el caso de las semillas oleaginosas (entre el 55% y el 146%), cuya superficie ha fluctuado considerablemente en los últimos años, y en el del azúcar, que presenta en general un excedente exportable. Las frutas y hortalizas representan el 3% de la superficie agraria y el 10,3% de la producción. Son importantes las exportaciones de frutas y frutas transformadas.

El proceso de transformación económica ha afectado al sector ganadero más que al de los cultivos. En concreto, las explotaciones estatales dejaron de lado la producción animal y prestaron más atención a los cultivos. La disminución de la renta unida a la eliminación de las subvenciones al consumo ha dado lugar a una reducción considerable del consumo de carne.

Aunque la carne de porcino ha conseguido evitar la peor de las depresiones, se han producido algunas fluctuaciones debido sobre todo a los elevados precios alcanzados por los piensos algunos años. Polonia es uno de los mayores productores de carne de porcino de Europa. La producción de aves de corral resultó muy afectada al principio, pero ha logrado recuperarse y actualmente es con mucho el sector más dinámico. El número de cabezas de bovinos y, principalmente, ovinos se ha visto reducido drásticamente. En los últimos años se ha atenuado el descenso de la producción de carne de vacuno. En cuanto a la leche, en 1997 se percibieron los primeros signos de un ligero aumento.


Comercio agrícola

En el conjunto de los intercambios comerciales exteriores, los productos agrícolas representan una parte considerable, que en 1997 ascendió al 13,0% en el caso de las exportaciones y al 11,0% en el de las importaciones. El comercio agrícola ha aumentado sistemáticamente desde 1992, si bien las importaciones han alcanzado mayor ritmo. Como resultado, la balanza comercial agrícola, que en 1990 alcanzó un excedente de 971 millones de ecus, ha sufrido un deterioro y en 1997 presentó un déficit de –418 millones de ecus. Las principales exportaciones polacas son los animales vivos, la carne y los productos cárnicos, los productos lácteos, las frutas y hortalizas transformadas y la confitería. Por su parte, las importaciones son más diversas e incluyen cereales, semillas oleaginosas y sobre todo fruta fresca (cítricos), café, cacao y té.

La UE-15 es el socio comercial agrícola más importante de Polonia. No obstante, la fracción correspondiente a la UE está disminuyendo a ritmo acelerado. Mientras que en 1989 la UE fue la destinataria del 60% de las exportaciones polacas, en 1997 el porcentaje fue del 39%. Según las estadísticas oficiales, la balanza comercial agrícola polaca con la UE ha pasado a ser negativa. La antigua Unión Soviética, a la que Polonia exporta cada vez más, principalmente productos transformados, ocupa el segundo lugar.


Estructuras

Las explotaciones tienen pequeñas dimensiones y la modificación de las estructurales agrícolas es bastante lenta. El tamaño medio de las explotaciones pasó tan sólo de 7,0 ha en 1988 a 7,9 ha en 1996, si bien este ritmo es superior al de las tendencias a más largo plazo. De acuerdo con las previsiones, tan sólo el 40% de la tierra agrícola estará incluida en explotaciones de más de 15 ha en el año 2005. En 1996, el promedio de vacas lecheras por explotación era de 2,6, y el de porcinos 16.

Según la opinión expresada públicamente por el MAFE y respaldada por otros estudios, de los 2,1 millones de explotaciones actuales sólo son rentables a medio plazo entre 400 000 y 500 000. Ahora bien, habida cuenta del fuerte arraigo con que cuenta la “explotación a pequeña escala” en muchas zonas, principalmente en el sudeste de Polonia, no cabe esperar cambios importantes ni en las dimensiones ni en el número de pequeñas explotaciones. Este fenómeno tiene unas consecuencias social importante, ya que si la población sigue estando vinculada a su tierra, en explotaciones cada vez menos rentables será preciso aplicar una amplia política de desarrollo rural.

En Polonia, la colectivización de la agricultura no fue total. Los gobiernos comunistas acabaron aceptando que las explotaciones privadas constituyesen la base principal de la producción de alimentos. De hecho, el Estado poseía tan sólo un 18% de la tierra, y, aunque sigue sin vender la mayor parte de ella, en la actualidad la mayoría se arrienda a administradores privados.


Desarrollo rural

Polonia es un país tremendamente rural, en el que las regiones con un carácter marcadamente urbano tan sólo representan un 19% de la población. La estructura, economía y demografía de las zonas rurales varían considerablemente. Las regiones con predominio de las explotaciones estatales suelen tener tasas elevadas de desempleo y se hallan entre las más pobres de Polonia. En los voivodatos donde las explotaciones son más pequeñas, los habitantes rurales realizan actividades más diversificadas. En las regiones con un marcado carácter rural, la agricultura supone el 44% del empleo total. Este elevado nivel de empleo agrícola es uno de los principales problemas a que se enfrenta Polonia en su intento de modernizar y reestructurar el sector agrícola sin destruir los núcleos rurales.

Las zonas rurales polacas padecen una serie de limitaciones que restringen el desarrollo e intensifican el aislamiento y lejanía de los núcleos rurales. La provisión de infraestructuras (agua, gas, teléfonos, alcantarillado) y de servicios (educación superior, banca, servicios profesionales) se ve dificultada por la existencia de una población dispersa , y la falta de acceso a los transportes en las zonas rurales acentúa aún más las disparidades con los centros urbanos.

En general, la agricultura es menos intensiva en Polonia que en la mayoría de los Estados miembros de la Unión, y las zonas rurales gozan de una gran variedad de fauna y de hábitats. Los programas de modernización, la inversión y la educación son factores que harán que crezcan los niveles de insumos utilizados, a medida que los agricultores quieran aumentar la productividad.

La ganadería ocupa un lugar destacado dentro del sector agrario polaco. No obstante, la carga ganadera ha disminuido considerablemente debido al proceso de transición económica. Se considera que el 27% de la tierra se halla en una situación “natural” o de “gestión extensiva”, teniendo un 11% de importancia internacional.


Materias primas y sector de la transformación

Después de 1990, como resultado del empeoramiento de la relación de precios entre los insumos y los productos agrícolas, la utilización de aquellos -principalmente abonos, cal y productos fitosanitarios- disminuyó rápidamente, aunque se aprecia una recuperación gradual.

El sector bancario polaco no está muy desarrollado y la red de bancos rurales se halla fragmentada, contabilizándose en 1997 unos 1.322 bancos cooperativos. La estrategia de reestructuración propuesta parece que avance lentamente. A pesar de estos problemas, la situación parece estar mejorando.

Los agricultores polacos contraen relativamente pocas deudas en sus operaciones agrarias y las empresas rurales emplean en general sus propias fuentes para financiar las inversiones. No obstante, una característica de la ayuda agrícola polaca es la bonificación de intereses de las inversiones autorizadas. No obstante, en el presupuesto de 1998 las líneas de crédito se han reducido de cuarenta a ocho. Se hace mayor hincapié en los factores estructurales, como la reestructuración y modernización, que en los de producción, como la compra de abonos y semillas.

La industria agroalimentaria ha experimentado en su mayor parte una transformación dinámica en lo concerniente a privatización, rentabilidad e inversiones, sobre todo en el segmento de la venta al por menor. El proceso ha sido mucho más lento en el “sector de transformación de primera fase”, como mataderos, molinería y congelación, que sigue representando una barrera para los agricultores que disfrutan del mayor poder de compra de los consumidores.


Política agrícola

En 1997, el gasto presupuestario del sector agrícola supuso 3.400 millones de ecus (el 9,8% del gasto presupuestario total). La parte más importante de ese gasto con gran diferencia (72%) se destina al régimen de seguridad social de los agricultores.

Las actividades estabilizadoras de los organismos de intervención se aplican al trigo, centeno, mantequilla, leche desnatada en polvo, carne de porcino y de vacuno, azúcar, fécula y ocasionalmente miel y lúpulo. No obstante son más importantes las medidas de intervención destinadas a los mercados de cereales, leche y productos lácteos y carne de porcino. Con vistas a la estabilización de los mercados se fija una banda dentro de la cual se permite la fluctuación de los preciso. Los precios de referencia han aumentado en términos reales en los últimos años.

Mientras que, en el periodo previo a la transición, las exportaciones polacas de productos agrícolas y alimentos estaban bastante subvencionadas, desde 1990 apenas se conceden subvenciones por exportación, habiéndose limitado al azúcar, leche desnatada en polvo y carne de porcino.

Respecto a los productos animales, en Polonia el precio de la carne de vacuno es tan sólo la mitad del de la UE, lo que en parte refleja una calidad inferior y una menor demanda en ese país, pero también, por supuesto, el mayor sostenimiento de los precios en la UE. No obstante, el precio de la carne de porcino y de aves de corral es de un nivel equivalente; el hecho de que el precio de aquella sea inferior en Polonia se debe en general a que la calidad de las canales es inferior. Por su parte, el precio de la leche ha aumentado desde 1993 y actualmente representa aproximadamente el 50% del de la UE. En el caso de la leche de gran calidad (equivalente a la de la UE), los transformadores pagan una prima para aproximar el precio de producción al de la UE correspondiente a leche de calidad equivalente.

La política comercial de los sectores agrícola y alimentario se asienta en diversos acuerdos multilaterales y bilaterales: GATT/OMC, ACELC (Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio), Acuerdo Europeo y Acuerdos de libre comercio con Lituania e Israel.

Los compromisos de Polonia en materia de ayuda interna se expresan en $ y están protegidos, pues, contra la devaluación del zloty. La medida global de la ayuda total se limita a 3.300 millones de dólares hasta el año 2000, un importe que parece bastante cómodo si se tiene en cuenta el elevado nivel de ayuda del periodo de referencia de 1986-1988. Los niveles actuales de ayuda interna son mucho menores que los compromisos.

Los cálculos del equivalente de subvención a los productores muestran que al principio del proceso de transformación (1989-1990) Polonia tenía la intención de crear una economía de mercado muy liberal, con niveles de ayuda bajos. Desde entonces, Polonia ha potenciado las medidas fronterizas y los sistemas equivalentes de sostenimiento de los precios debido principalmente al aumento de los problemas de competencia, que tienen su origen en unas estructuras deficientes, sobre todo en las industrias agroalimentarias. De ahí que haya aumentado la ayuda a los agricultores expresada en equivalente de subvención a los productores y en particular el componente MPS.

La comparación del equivalente de subvención a los productores en Polonia y en la UE pone de manifiesto que la ayuda de los productores agrícolas en la UE ha sido más estable y elevada que en Polonia, si bien los agricultores polacos disfrutan actualmente de una ayuda considerable tras haberles cobrado impuestos implícitamente en 1990-1991.


Política rural

Desde 1994, los sucesivos gobiernos polacos han venido reconociendo cada vez más que el desarrollo rural constituye una prioridad, debido a las elevadas tasas de desempleo agrícola, a la necesidad de modernizar y desarrollar prácticas agrarias y a la necesidad de crear puestos de trabajo no agrarios en las zonas rurales. En 1994, éste fue uno de los diez objetivos clave que el Gobierno incluyó en el plan de desarrollo.

El programa denominado “Estrategia para Polonia” fijaba cuatro objetivos para la política de desarrollo rural: renovación de pueblos, incluidos la creación de puestos de trabajo y el fomento de actividades no agrarias; estimular la modernización de estructuras y procesos agrícolas; respaldar el desarrollo de infraestructuras socioeconómicas como cooperativas, bolsas de materias primas, redes telefónicas y viarias, y servicios de asesoramiento agrario; y por último, reconocimiento del valor natural de los pueblos. El Programa nacional de adopción del acervo comunitario, que el Gobierno polaco presentó recientemente, sigue unos planteamientos parecidos a los de “Estrategia para Polonia” respecto a la política de desarrollo rural. Asimismo, se están estudiando medidas de ayuda a las explotaciones situadas en zonas desfavorecidas. Por el momento, el único trato preferente que se da a estas zonas es la exención del impuesto agrícola a las tierras de peor calidad (clases V y VI).

Los principales problemas ambientales de Polonia están relacionados con la actividad industrial más que con la agrícola; de ahí que, aunque Polonia es el primer país de los PECO que estableció una política ambiental de ámbito nacional, hasta hace poco no se ha comenzado a prestar atención a los asuntos agroambientales.


Perspectivas

En lo tocante a las políticas, se cree que Polonia adaptará gradualmente su mercado y su política estructural para que sean más compatibles con el acervo comunitario. Las medidas fronterizas seguirán siendo compatibles con los acuerdos internacionales.

El contexto económico general se presta a un crecimiento sostenidos entre moderado y bueno que repercutirá favorablemente en la demanda de productos agrícolas.

La industria agroalimentaria seguirá desarrollándose consistentemente, a excepción del “sector de transformación de primera fase”, en el que los cambios seguirán siendo lentos.

En el sector agrario, no cabe esperar grandes transformaciones estructurales y las explotaciones de pequeñas dimensiones seguirán siendo un obstáculo considerable para la modernización. Este aspecto será especialmente importante tratándose de actividades dependientes de la tierra, como los cultivos herbáceos y la ganadería de pastoreo, pero menos en el caso de la producción animal intensiva y tal vez en el de las frutas y hortalizas.

La superficie y la producción de cereales aumentará, pero los excedentes se utilizarán como piensos ya que se prevé un aumento de la producción animal. La superficie dedicada a la patata seguirá disminuyendo y la correspondiente a la colza aumentará hasta los niveles anteriores a 1989, aunque estará influida considerablemente por las fluctuaciones a corto plazo del tiempo y los precios. En este caso, Polonia volvería a convertirse en país exportador. Cabe prever que la producción de azúcar se limite mediante el sistema de cuotas. Se cree que parte de la tierra sin cultivar se dedicará a la producción de cereales, aunque la mayor parte se forestará, se convertirá en pastizales o se dejará como hasta ahora.

Se prevé que la producción de leche aumentará lentamente, sin llegar a alcanzar los niveles anteriores a 1990 y que se mantendrán las exportaciones. Por su parte, es poco probable que la producción de carne de vacuno experimente una amplia recuperación habida cuenta de los precios actuales y la escasa demanda por parte de los consumidores. La producción de carne de porcino que fue la menos afectada por el proceso de transformación económica, crecerá ligeramente, lo que permitirá realizar algunas exportaciones. El sector más dinámico será el de las aves de corral, en el que ya se observa un crecimiento considerable aunque tal vez no sea suficiente para satisfacer la demanda de los consumidores.


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