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agriculture et environnement

Les mesures forestières de la politique agricole commune

Véronique SONDAG (Eurostat)

Les mesures d’accompagnement de la réforme de la PAC en faveur du reboisement des terres agricoles sont récentes (règlement (CEE) n°2080/92). Elles ont cependant permis entre 1993 et 1997 de reboiser un peu plus d’un demi million d’hectares sur l’ensemble de l’Union Européenne. Ces reboisements se sont faits essentiellement à partir de superficies agricoles toujours en herbe, et ce plutôt en feuillus, assurant ainsi un boisement à long terme. Ils ont été accompagnés de primes de compensation de pertes de revenu, surtout en Allemagne. Le règlement comprenait également des aides aux investissements et à l’amélioration des surfaces boisées, ce qui a permis aux pays du Sud de l’Europe d’intensifier leurs voiries forestières, permettant ainsi une meilleure protection contre les incendies.

La forêt et l’agriculture

Dans le cadre d’une politique forestière commune de nombreuses actions ont été mises en œuvre :

  • actions structurelles prévues dans le cadre de la PAC et leurs mesures d’accompagnement comme les mesures forestières en agriculture (règlement (CEE) n°2080/92), les actions pour le développement et l’utilisation optimale des surfaces boisées dans les zones rurales (règlement (CEE) n°1610/89), les actions pour le développement du secteur forestier par l’amélioration des conditions de transformation et de commercialisation des produits forestiers (règlement (CEE) n°867/89) ;
  • actions communautaires pour la protection des forêts contre la pollution atmosphérique (règlement (CEE) n°3528/86) ;
  • actions pour la protection des incendies (règlement (CEE) n°2158/92) ;
  • élaboration d’un système européen d’information et de communication forestières –EFICS (règlement (CEE) n°1615/89) ;
  • soutien de la Communauté à la recherche forestière (Encadré 1).

La zone forestière européenne s’étend sur 130 millions d’hectares, ce qui représente 36 % de la surface totale dont 87 millions d’hectares de forêt sont exploitables. Les industries forestières emploient environ 2,2 millions de personnes.

Pour la suite de cet article nous nous limiterons à l’étude des mesures en faveur du boisement des terres agricoles (Règlement CEE n°2080/92). De part le sujet de notre publication, nous nous sommes délibérément limités à l’étude de la surface forestière incluses dans les exploitations agricoles (Encadré 2).

De récentes mesures sur le boisement

Des mesures d’accompagnement de la réforme de la PAC ont été adoptées en 1992. Elles incitaient à mettre en pratique des interventions en faveur de l’environnement. Dans ce cadre, le règlement (CEE) n°2080/92 du Conseil du 30 juin 1992 a mis en place un régime communautaire d’aides en faveur de mesures forestières en agriculture (Encadré 3).

Les graphiques contenus dans cet article sont élaborés à partir des données transmises par les pays membres à la Commission entre 1993 et 1997. Les données présentent les réalisations des différents programmes dans le cadre de ce règlement à la date du 30.04.1996, sauf pour la Grèce et la Finlande pour lesquelles nous disposons des réalisations à la date du 30.04.1997 (EL* et FIN*). Pour la Belgique, les données ne sont pas disponibles. Il en est de même pour la Suède, qui a mis en place la réglementation uniquement à partir de 1996.

Ces résultats ont fait l’objet d’un rapport de la Commission au Conseil et au Parlement Européen.

La contribution communautaire totale allouée aux mesures pour le boisement dans le cadre du règlement (CEE) n°2080/92 s’élève entre 1993 et 1997 à 1,27 milliards d’ECU. Un tiers de cette contribution va à l’Espagne, un quart à l’Italie. Le reste est réparti entre les autres Etats Membres. Pour l’Irlande, troisième par l’importance des sommes allouées, sa contribution est environ la moitié de celle de l’Italie, alors que l’Irlande a boisé une surface plus vaste que l’Italie (Figure 1). Cette différence provient de la nature du boisement. L’Irlande a surtout effectué des boisements en conifères, l’Italie a surtout boisé en feuillus, pour lesquels le montant de l'aide est plus important.

Plus d’un demi million d’hectares de surfaces boisées entre 1993 et 1997

Sans les chiffres de la Belgique et de la Suède, la superficie boisée totale à partir de terres agricoles depuis 1993 est de 519 350 ha au titre de la réglementation (CEE) n°2080/92.

L’Espagne représente à elle seule 46 % du total de cette superficie boisée européenne supplémentaire. Seuls derrière, le Royaume Uni, l’Irlande et le Portugal ont boisé pendant cette période plus de 50 000 ha de terres agricoles. Ces quatre pays représentent plus de 4 hectares de terres agricoles boisées sur 5 au titre de cette réglementation (Figure 2).

Plus de 2/3 des superficies boisées dans ce cadre l’ont été dans des zones classées à risque d’incendie dans le cadre du règlement (CEE) N°2158/92 relatif à la protection des forêts contre les incendies.

L’Espagne est le pays où le nombre de bénéficiaires est le plus important, puisqu’elle est concernée par 30 % des dossiers aidés (Figure 3). Avec l’Allemagne et le Royaume Uni, ces trois pays concentrent 60 % des agriculteurs européens ayant reçu une aide à ce titre.

Le boisement effectué dans ce cadre est presque exclusivement un boisement privé (96 % des surfaces). La surface moyenne boisée en boisement privé est relativement faible (7 ha). Elle varie fortement, entre 0,8 ha en moyenne par bénéficiaire en Autriche et 30,7 ha au Portugal (Figure 4Encadré 4). Dans de nombreux pays de l’Union Européenne, la propriété agricole est disséminée en petites parcelles, ce qui conduit à des boisements dits en « timbres-poste ». S’ils peuvent être intéressants dans un contexte environnemental et paysager, ils ne répondent pas forcément aux exigences des politiques forestières des Etats Membres ou aux objectifs fixés par la PAC.

La superficie moyenne boisée en boisement public est par contre élevée (81 ha), et peut aller jusqu’à 233 ha par bénéficiaire aux Pays-Bas. Néanmoins, ces chiffres sont à nuancer par le fait que le nombre de bénéficiaires reste peu important (9 au Pays Bas, 23 au Danemark et jusqu’à 637 en Espagne) et que la part des surfaces concernées est faible (4 % du total des superficies).

En comparant la superficie des terres agricoles boisées au titre de la réglementation et la SAU totale (calculée en 1995), seuls l’Irlande, le Portugal et l’Espagne affichent une surface boisée au titre de ce règlement de l’ordre de 1 % de leur SAU totale (Figure 5). L’Irlande est le seul pays où le boisement réalisé contribue significativement à l’augmentation de la superficie boisée totale (Figure 6). Cette augmentation est en effet proche de 16 %, alors qu’elle n’est que de l’ordre de 2 % au Royaume-Uni, aux Pays Bas, au Portugal et en Espagne. Elle est nettement inférieure dans tous les autres pays. Il faut nuancer ce résultat en gardant présent à l’esprit que l’Irlande est le pays d’Europe où la part relative de surface boisée est de l’ordre de 5 % alors qu’elle est en moyenne de 33 % sur l’Union Européenne (EU 15) en 1997.

Plutôt des feuillus et essentiellement sur des surfaces toujours en herbe.

Au niveau de l’Union Européenne (EU 15) la répartition de la surface boisée en fonction de l‘origine des terres (Figure 7) est la suivante : 60 % étaient des prairies et pâturages permanents, 37 % des terres arables et 3 % des cultures permanentes. Mais cette répartition est très différente selon les pays. Pour les Pays Bas et le Danemark, le boisement s’est effectué presque exclusivement sur des terres arables, par contre pour l’Irlande et l’Autriche celui-ci s’est effectué seulement à partir de prairies et de pâturages permanents.

Cette variabilité dépend surtout de facteurs économiques : dans les zones de grandes culture le taux de boisement est faible, ainsi que dans les zones d’élevage intensif (la valeur ajoutée et le fermage sont élevés). Le boisement s’effectue de préférence sur des prairies permanentes dans les régions où l’élevage est moins rentable, et sur des terres arables à faible productivité.

La répartition entre feuillus et conifères (Figure 8) au niveau de l’Union Européenne est de l’ordre de 40 % pour les conifères et de 60 % pour les feuillus, plantations mixtes (plus de 75 % de feuillus) et plantations à croissance rapide. Cette répartition varie fortement d’un pays à l’autre. Pour l’Irlande le boisement s’est effectué surtout en conifères pour plus de 80 %, alors que pour tous les autres pays étudiés la proportion de conifères est toujours inférieure à 50 %. Ceci est à analyser conjointement avec le fait que la prime allouée pour le boisement en feuillus est de 25 % supérieure à celle relative au boisement en conifères.

Des primes de compensation des pertes de revenu principalement pour l’Allemagne

Le nombre de bénéficiaires de la prime de compensation des pertes de revenu le plus important se trouve en Allemagne (Figure 9). Ainsi, un agriculteur sur trois bénéficiaire de ce type de primes est allemand. En Grèce, en Espagne et en Finlande, le nombre de bénéficiaires agriculteurs à titre principal est moins important que le nombre des autres bénéficiaires appelés improprement non-agriculteurs. Ceci est à mettre en correspondance avec la définition des non-agriculteurs utilisée dans ce règlement. Pour être exploitant agricole à titre principal, il faut tirer au moins 25 % de son revenu global directement de l’activité agricole.

Il est à remarquer que le Royaume-Uni n’accorde cette prime qu’aux exploitants agricoles, alors que dans les autres pays elle peut-être octroyée aussi bien à des agriculteurs qu’à des non-agriculteurs. Il n’y a pas de bénéficiaire de cette prime au Danemark et en Autriche. Elle n’a pas été prévue dans le programme autrichien et n’est entrée en vigueur dans le programme danois qu’en 1997.

Les primes à l’amélioration des surfaces boisées

Le nombre de bénéficiaires des aides aux investissements concernant l’amélioration des surfaces boisées (Figure 10) est très important dans trois pays : l’Allemagne, le Danemark et la Finlande. Par contre certains pays tels que la France et l’Irlande n’ont pratiquement pas accordé de telles aides.

La voirie forestière (Figure 11) a été étendue dans les pays du Sud, principalement en Espagne et au Portugal, où elle constitue une mesure de protection contre les incendies (coupe-feu, point d’eau) en cohérence avec les dispositions du règlement (CEE) n°2158/92 relatif à la prévention des incendies (Encadré 5).

Le boisement des terres agricoles n’a vraisemblablement eu qu’un faible impact sur la réduction des productions agricoles excédentaires. Il ne faut pas négliger sa contribution au développement rural. Il favorise la pluriactivité des agriculteurs, une approche dynamique de l’utilisation du sol et un bon entretien de l’espace rural. Grâce à un choix judicieux des espèces, des lieux et des modes de gestion, le boisement joue généralement un rôle important dans la protection de l’environnement (contrôle de l’érosion, prévention de la désertification, biodiversité, régulation du régime hydrique...). De plus, en augmentant le taux de fixation du gaz carbonique, le boisement des terres agricoles contribue à la lutte contre l’effet de serre (cf. Article "Agriculture et changements climatiques »).

L’extension du programme ces dernières années est maintenant confirmée. En effet, des chiffres non publiés indiquent qu’à la fin 1998 860.000 hectares ont été reboisées dans le cadre de ce programme. Approximativement, 66% de ce total se situent dans les Etats membres méditerranéens (l’Espagne, la Grèce, l’Italie et le Portugal) . A la fin de l’année 1998 les autorisations octroyées représentaient un total de 1.140.000 ha.


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