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Landwirtschaft und Umwelt

Der ländliche Raum der Europäischen Union

Pierre Antoine BARTHELEMY, Claude VIDAL (EUROSTAT)

Mit ihrer jeweils eigenen geographischen, historischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prägung zeichnen sich die Regionen der EU durch eine erstaunliche Vielfalt aus. Bestimmte Regionen werden allgemein als ländlich betrachtet, wobei die Bedeutung dieser Festlegung genauer einzugrenzen wäre. Häufig wird der Begriff ländlich allein auf die Bevölkerungsdichte bezogen. Letztere stellt jedoch nur einen Aspekt des Begriffs dar. Für die Begriffsbestimmung des ländlichen Raums sind auch die dynamischen Prozesse, die die in der Landwirtschaft tätige Bevölkerung im Hinblick auf Landschaftspflege und Beschäftigung durchläuft, sowie andere sozioökonomische Kriterien zu berücksichtigen. Die außerordentliche Vielfalt landwirtschaftlicher Tätigkeiten und die unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungsstände der Regionen in der EU geben Anlaß zu der Annahme, daß es nicht nur einen ländlichen Raum sondern verschiedene gibt. Die Entwicklung des ländlichen Raums, das große Anliegen der Agenda 2000, wird in dieser Vielfalt in die Ausarbeitung der Programme für die ländliche Entwicklung in den Mitgliedstaaten eingehen.

Ländlicher Raum: genauer einzugrenzen

Der Begriff "ländlicher Raum" hat viele Bedeutungen. Anfangs wurde der ländliche Raum als Gegenstück zum urbanen Raum (Kasten 1) charakterisiert. Eine solche Definition, die sich auf die verfügbaren statistischen und geographischen Informationen stützt, besticht dadurch, daß sie unmittelbar einleuchtet. Zweifellos vereinfacht sie auch stark, denn der ländliche Raum weist eigene Merkmale auf, die es genauer zu beurteilen gilt. Der ländliche Raum weist im Vergleich zum urbanen Raum Stärken und Schwächen, aber auch spezifische Bedürfnisse auf.

Die ländlichen Gebiete müssen im direkten Zusammenhang mit ihrer Bevölkerung, d.h. den Akteuren des ländlichen Raums, zu denen die Landwirte zählen, gesehen werden. Auch die anderen, in den ländlichen Gebieten der EU vertretenen oder hinzukommenden gesellschaftlichen Gruppen gilt es zu berücksichtigen. Der ländliche Raum steigt gegenwärtig wieder deutlich im Interesse. Er könnte mittelfristig zu einem bevorzugten Raum werden, in dem die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen neben ihrer Arbeit ihr eigenes Wertesystem in bezug auf bevorzugte Freizeitaktivitäten, Konsumverhalten, kulturelle Vorlieben usw. entwickeln (Kasten 2).

Der ländliche Raum kann auch mit dem Landschaftsbegriff verbunden werden. Ein solcher Ansatz ist nicht möglich, ohne auf die Funktionen zu verweisen, wie z.B. Wohnen und Fremdenverkehr, die «die Landschaft» neben der Funktion der landwirtschaftlichen Erzeugung hat. In den letzten Jahrzehnten hat die Nutzung des ländlichen Raums eine starke Diversifizierung erfahren. Im übrigen sind die Regionen mit der geringsten Bevölkerungsdichte häufig Gebiete von besonderem ökologischen Wert.

In vielen Arbeiten der jüngsten Zeit wurde versucht, die Begriffe ländlicher Raum und ländliche Entwicklung zu formalisieren, um den bis dahin üblichen Definitionen, die alle ausschließlich auf dem Kriterium der Bevölkerungsdichte basierten, eine neue Richtung zu geben. Die GD VI hat einen Bericht über die Entwicklung des ländlichen Raums veröffentlicht, in dem verschiedene Vorschläge für Variablen des ländlichen Raums aufgegriffen werden (Kasten 3).

Bevölkerungsdynamik und -struktur

Die Bevölkerungsdichte war das zumeist verwendete Kriterium zur Charakterisierung der ländlichen Regionen. Die allgemein vorgeschlagene Grenze für die Einstufung als städtisches Gebiet schwankt zwischen 150 und 500 Einwohnern pro km², während die ländlichen Gebiete als Gebiete mit einer Bevölkerungsdichte unterhalb dieser Grenzwerte definiert werden. Für die Anwendung dieser Definitionen ist die zugrunde gelegte Betrachtungsebene von elementarer Bedeutung. Da die durchschnittliche Bevölkerungsdichte in der Europäischen Union 115 Einwohner pro km2 beträgt, könnte je nach Definition die gesamte Europäische Union als ländliches Gebiet eingestuft werden. Auf nationaler Ebene zeichnen sich Finnland und Schweden durch eine geringe Bevölkerungsdichte aus (15 bzw. 22 Einwohner pro km² im Jahr 1995). Diese Bevölkerungsdichte nimmt zum Polarkreis hin noch weiter ab. Sie beträgt schließlich nur noch 3,4 Einwohner pro km² im Övre Norrland. In den Hauptstadtregionen liegt sie dagegen bei 128 Einwohnern pro km2(Helsinki, 1995) bzw. 237 Einwohnern pro km2 (Stockholm, 1995). Es ist als also unerläßlich, die Analyse auf regionaler Ebene (bzw. darunter) durchzuführen, wenn man den Begriff des ländlichen Raums genauer fassen will.

Die Bevölkerungsentwicklung ist ebenfalls ein bestimmender Faktor. Ligurien (I), der Alentejo (P), Asturien und das Baskenland (E) haben beispielsweise einen dramatischen Bevölkerungsrückgang von über 0,5 % pro Jahr im Zeitraum 1985 bis 1995 erlebt. Um die Ursachen für diese Abwanderung besser einkreisen zu können, muß unterschieden werden zwischen der Entwicklung des natürlichen Bevölkerungszuwachses und der des Saldos der Wanderbewegungen. Regionen wie Madrid und Cataluna (E) weisen ein aufgrund des Rückgangs der Geburten ungünstiges natürliches Bevölkerungswachstum auf, obwohl sie einen großen Bevölkerungszuwachs zu verzeichnen haben. In anderen Gebieten, wie den östlichen Bundesländern Deutschlands, finden große Wanderbewegungen in Regionen oder Länder mit höherem Lebensstandard oder besseren Beschäftigungsaussichten statt. Die Analyse kann durch eine eingehendere Betrachtung der innerregionalen Wanderbewegungen ergänzt werden. Signifikantes Beispiel in dieser Hinsicht ist Nordirland, wo eine interregionale Abwanderung ins Vereinigte Königreich mit einer innerregionalen Wanderbewegung großer Bevölkerungsteile in die großen Städte (insbesondere Belfast) einher geht, was die Verödung großer Landstriche zur Folge hat. Die Anziehungskraft bestimmter Regionen ist ein Schlüsselelement für die Untersuchung des ländlichen Raums (Karte 1). Die Gravitationsmodelle, anhand derer das Entwicklungspotential bestimmter Regionen herausgestellt werden kann, sind ein wertvolles Instrument für die Analyse dieser Entwicklungen.

Die Bevölkerungsstruktur muß, wenn auch indirekt, bei der Definition des ländlichen Raums berücksichtigt werden. Sie ist beispielsweise ein Indikator für die Fähigkeit zur Verjüngung oder die mögliche Überalterung einer Region. In Flevoland (NL), Irland und auf den Azoren (P) ist der Bevölkerungsdruck auf dem Arbeitsmarkt (definiert als das Verhältnis junger Altersgruppen zu den älteren, die den Arbeitsmarkt verlassen) relativ groß, was ein Anzeichen für eine eher junge Bevölkerungsstruktur ist. Die genaue Betrachtung der landwirtschaftlichen Bevölkerungsstruktur ist eine aufschlußreiche methodische Ergänzung. Am Alter der Landwirte lassen sich Innovationsfähigkeit und Fortbestand der landwirtschaftlichen Betriebe ablesen. Der Anteil der über 55jährigen Landwirte ist im Mittelmeerraum sehr hoch. Von den 21 Regionen, in denen mehr als drei Landwirte von fünfen über 55 Jahre alt sind, liegen 13 in Italien, 3 in Portugal, 3 in Griechenland und 2 in Spanien (Karte 2).

Einkommen und Beschäftigung als Indikatoren für den ländlichen Raum

Mit dem Einkommen oder der Beschäftigung verbundene sozioökonomische Variablen tragen ebenfalls zur Erhellung des Begriffs des ländlichen Raums bei. Das durchschnittliche Einkommensniveau läßt sich zunächst grob anhand des BIP pro Kopf ermitteln. Die Abweichungen dieses Indikators auf der Ebene der NUTS 3 – Regionen weisen auf unterschiedliche Voraussetzungen zwischen den Staaten und innerhalb der Staaten zwischen Gebieten mit großen Städten und solchen ohne größere Städte hin. So ist das durchschnittliche BIP pro Kopf in den reichen Ländern mit hoher Bevölkerungsdichte (Dänemark, Niederlande, Belgien, westliche Gebiete Deutschlands) relativ hoch. Niedriger ist es hingegen in den meisten Mittelmeerregionen (Portugal, Spanien, Griechenland, Süden Italiens) und in Irland. In jedem Land treten Unterschiede zwischen den Hauptstadtregionen und einigen Gebieten mit großen Städten einerseits und den übrigen Gebieten andererseits auf (Karte 3).

Der Anteil der Landwirtschaft am BIP läßt Rückschlüsse auf den Beitrag der Landwirtschaft zum Wohlstand einer Region zu. Dieser Beitrag ist in den Hauptstadtregionen und den Gebieten mit großen Städten verschwindend klein, in zahlreichen anderen Gebieten hingegen ziemlich groß, insbesondere in Griechenland und in weiten Teilen Spaniens, mit einem Höchstwert von 34,5 % in Thessalia im Jahr 1995 (Gemeinschaftsdurchschnitt: 2,6 %) (Karte 4).

Die Arbeitslosenquote ist einer der sozialen Schlüsselfaktoren für den ländlichen Raum. In Spanien, einem Land mit hoher Arbeitslosigkeit, erreichte die Arbeitslosenquote in Andalusien im Jahr 1997 32 %. In Kampanien, Kalabrien und Sizilien (I), sind über 60 % der Jugendlichen von Arbeitslosigkeit betroffen. Diese Regionen gehören außerdem zusammen mit anderen Regionen des Mittelmeerbeckens zu denen mit der höchsten Langzeitarbeitslosenquote.

Außerdem ist natürlich der Anteil der Landwirtschaft an der Beschäftigung entscheidend für die Einstufung als ländlicher Raum. Auf dem Peloponnes, in Westgriechenland und Westmazedonien–Thraki liegt der Anteil der Landwirtschaft an der Beschäftigung beispielsweise bei über 40 % (Karte 5). Ebenfalls von großer Bedeutung ist die Entwicklung der landwirtschaftlichen Beschäftigung. Im allgemeinen geht die Beschäftigung im Landwirtschaftssektor aufgrund der wachsenden Beschäftigung im gewerblichen Sektor und vor allem im Dienstleistungssektor tendenziell zurück, in ungefähr vierzig Regionen im Vereinigten Königreich und in Finnland blieb die Zahl der in der Landwirtschaft Beschäftigten im Zeitraum 1983 bis 1997 jedoch stabil bzw. stieg sogar an.

Zusätzliche Informationen kann die Praxis der Teilzeitbeschäftigung liefern: geringe Einkommen der Landwirte oder vergleichsweise höhere Einkommen bei Tätigkeiten außerhalb der Landwirtschaft führen dazu, daß Landwirte einer andere, besser bezahlten Tätigkeit außerhalb der Landwirtschaft nachgehen. Teilzeitbeschäftigung in der Landwirtschaft scheint in einigen nördlichen Ländern wie den Niederlanden, Finnland und Schweden stärker, in den Mittelmeerländern hingegen schwächer ausgeprägt zu sein. Die Vielzahl kleiner Landwirtschaftsbetriebe bei einem gleichzeitig geringen Anteil der Teilzeitbeschäftigung in den Regionen des Mittelmeerraums könnte ein Hinweis darauf sein, daß der Landwirtschaft dort eine wichtige soziale Pufferfunktion zukommt.

Landschaft und ländlicher Raum

Bei der Analyse des ländlichen Raums spielt auch die Landschaft eine Rolle. Struktur und Organisation der Flächen sind Schlüsselelemente in bezug auf die Attraktivität und den "Konsum" von ländlichem Raum. Die Ausdehnung der landwirtschaftlichen Nutzflächen (44 % der Flächen Europas werden landwirtschaftlich genutzt), zu denen die anderen von den Landwirten gepflegten Flächen kommen (Waldflächen, naturnahe Flächen, Gebäude und Infrastruktur) machen deutlich, daß mehr als die Hälfte der Flächen Europas von Landwirten bewirtschaftet werden. In den letzten zwei Jahrzehnten ist jedoch ein deutlicher Rückgang der landwirtschaftlichen Nutzfläche festzustellen. Einige Gebiete der EU wurden aufgrund des schweren Zugangs, ihres geringen landwirtschaftlichen Nutzens oder aufgrund des Drucks der Verstädterung verlassen. Bei den Waldflächen ist eine leichte Zunahme zu verzeichnen.

Die in wirtschaftlichen Größeneinheiten ausgedrückte Betriebsgröße gibt Aufschluß über die Überlebensfähigkeit der Betriebe, aber auch über die Erhaltung des natürlichen Lebensraums in zahlreichen Regionen. Wenngleich die kleinen Betriebe unter 8 EGE 1 nur einen geringen Mehrwert im Landwirtschaftssektor erwirtschaften, so stellen sie doch ein beständiges Beschäftigungspotential dar und leisten einen Beitrag zur Bewirtschaftung und Pflege der Landschaft. In einigen Regionen ist die Landwirtschaft (ausschließlich) durch diese kleinen Betriebe vertreten. In vielen Fremdenverkehrsgebieten mit großem Teilzeitarbeitsangebot, wie Nord- und Zentralportugal, Madeira (P), die Ionischen Inseln, nördliche Ägäis, südliche Ägäis, Westmazedonien, Attika, Ipeiros und Kreta (EL), Valencia, Galicia, Balearen und Kanarische Inseln (E) und Aostatal (I) sind mehr als 90 % der landwirtschaftlichen Betriebe Kleinbetriebe (Karte 6).

Die geographische Lage der Gebiete ist ebenfalls ein Indikator für die Entwicklung des ländlichen Raumes. Eine gute Erreichbarkeit zu ländlichen Gebieten wirkte in der Vergangenheit der Landflucht entgegen und ist gegenwärtig ein Trumpf, mit dem die Städter zur Rückkehr aufs Land bewogen werden können. Die Entwicklung der Verkehrsinfrastrukturen (Straße und Schiene) in der EU ist eines der Hauptanliegen der transeuropäischen Netze (TEN). Eines der Hauptziele dieser Politik ist im übrigen die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU.

Umwelt und ländlicher Raum

Der letzte zu behandelnde Punkt ist die Beziehung zwischen ländlichem Raum und Umwelt. In diesem Zusammenhang werden häufig die verschiedenen Funktionen der Landwirtschaft unterschieden:

  • landwirtschaftliche Erzeugung (Primärer Sektor) ;
  • Erzeugung von Bedingungen im Raum, die sich vorteilhaft auf Dritte auswirken;
  • Erzeugung von Dienstleistungen, die die Landwirte traditionell in ihrer Umgebung, innerhalb oder außerhalb ihres Betriebsgeländes (Pflege der Hecken, Wege usw.), erbringen.

Die wirtschaftlichen Zwänge haben im allgemeinen dazu geführt, daß die beiden letztgenannten Aspekte, die Dienstleistungen für die Gesellschaft sind, eingeschränkt oder ganz außerachtgelassen wurden. Solche Dienstleistungen sollten, wie in der Agenda 2000 vorgeschlagen, finanziell unterstützt werden.

Die Erbringung solcher Dienstleistungen entspricht einer wachsenden Nachfrage in bezug auf verschiedene Bereiche:

  • Umweltschutz, insbesondere Erhaltung der Artenvielfalt, Pflege von Biotopen, Erhaltung des Bodens und der Wasserqualität.
  • Entwicklung von Freizeit- und Fremdenverkehrsaktivitäten, die über die Erhaltung von (landwirtschaftlich geprägten oder sonstigen) Landschaftselementen und –strukturen, die zum natürlichen Erbe gehören, zur Entstehung von Landschaft führen.
  • Vorbeugung natürlicher Gefahren, beispielsweise durch Grünland als Feuerschneise oder bewaldete Weiden, Uferpflege an Wildbächen oder kleinere Wasserbauarbeiten und durch Wiederbepflanzung mit Hecken.
  • Freizeitanlagen mit Wegen, Picknickplätzen, Elementen des ländlichen Kulturerbes usw..
Aufgaben der europäischen Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums

In der politischen Debatte kommt der ländlichen Entwicklung immer größerer Stellenwert zu. Auf Gemeinschaftsebene existiert noch keine übergeordnete Politik in diesem Bereich. Der ländliche Raum fällt derzeit noch unter die gemeinsame Agrarpolitik bzw. die Strukturpolitiken (Kasten 4).

Im Amsterdamer Vertrag heißt es in Artikel 130 a über die Ziele der Gemeinschaft: «Die Gemeinschaft entwickelt und verfolgt weiterhin ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern. Die Gemeinschaft setzt sich insbesondere zum Ziel, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete und Inseln, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern». Diese Ziele sind schon im Vertrag von Maastricht enthalten, wenn auch ohne Erwähnung der am stärksten benachteiligten Inseln.

Im Rahmen der Agenda 2000 hat die Europäische Kommission die Durchführung einer nachhaltigen Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums zur Priorität erhoben. Sie stellt fest, daß heute - trotz einiger Initiativen wie dem Programm LEADER (Kasten 5) - «die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums in der Union nach wie vor ohne eigentlichen Zusammenhang neben der Agrarmarktpolitik, der Strukturpolitik und der Umweltpolitik steht, und sich recht komplexer Instrumenten bedienen muss.» 

Desweiteren wird ausgeführt, daß im kommenden Jahrzehnt «(...) viele dieser Gebiete « (...) in zunehmendem Maße bedeutende umwelt- und freizeitpolitische Funktionen zu erfüllen (haben), die der Landwirtschaft als größtem Landnutzer durchaus weitere Anpassungen abverlangen könnten. Umgekehrt werden die zunehmenden Umwelt- und Freizeitbedürfnisse auch neue Entwicklungschancen bieten, die den Landwirten und ihren Familien zugute kommen sollten. Die Kommission schlägt vor, diese Entwicklung im Wege der Neukonzipierung der bestehenden Instrumente der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums» (das heißt des EAGFL und der Strukturfonds) «zu fördern und zu unterstützen.» (Kasten 6).

Zur Bereitstellung von Instrumenten, die der Entscheidungshilfe für die Durchführung und der Bewertung der ländlichen Entwicklungspolitiken dienen, ist es unerläßlich, verschiedene Indikatoren des ländlichen Raums wie im oben ausgeführt aufzustellen.


1 EGE: Europäische Größeneinheit: Im Jahr 1995 beträgt der Wert einer EGE 1.200 ECU des SDB (Standarddeckungsbeitrag)


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