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Landwirtschaft und Umwelt

Integration von Umweltbelangen in die GAP

Die Gemeinsame Agrarpolitik hat sich im Laufe der Zeit weiterentwickelt und wurde allmählich so umgestaltet, dass Umweltbelange und Nachhaltigkeitsziele besser integriert werden konnten.

Allgemeiner Grundsatz

Die Integration von Umweltbelangen in die Gemeinsame Agrarpolitik beruht auf der Unterscheidung folgender zwei Aspekte:

  • Gewährleistung nachhaltigen Landbaus durch Vermeidung landwirtschaftlicher Tätigkeiten, die die Umwelt schädigen und
     
  • Anreize für die Bereitstellung von umweltfreundlichen Gütern und Dienstleistungen.

Um zu gewährleisten, dass ihre Tätigkeit nachhaltig ist und bleibt, müssen die Landwirte gemeinsame Bestimmungen und Standards für den Erhalt von Umwelt und Landschaft einhalten. Diese Regeln und Standards sind obligatorisch und unerlässlich, damit in nachhaltiger Weise Landwirtschaft betrieben werden kann. Sie bilden das so genannte „Referenzniveau“ („Reference Level“) , bis zu dessen Höhe die Kosten für die Erfüllung der Auflagen gemäß dem Verursacherprinzip („Polluter-Pays-Principle“) von den Landwirten getragen werden müssen.

Umweltziele gehen oft über das hinaus, was wir von Landwirten erwarten können, wenn sie lediglich den gesetzlichen Vorgaben folgen. Wenn Landwirte sich freiwillig engagieren sollen, besser für die Umwelt zu sorgen, als gesetzlich vorgeschrieben ist, müssen entsprechende Anreize geschaffen werden. Wir müssen schließlich berücksichtigen, dass Landwirte über ihre Verpflichtungen hinaus ihre privaten Mittel und Produktionsfaktoren einsetzen, um umweltfreundliche Güter und Dienstleistungen zu liefern, die für die gesamte Öffentlichkeit und Gesellschaft von Nutzen sind. Wenn Landwirte finanzielle Unterstützung für die freiwillige Ausübung derartiger Tätigkeiten erhalten, spricht man vom Grundsatz   der „Entlohnung von Dienstleistern“ („Provider-Gets-Principle“).

In der Gemeinsamen Agrarpolitik werden diese beiden Grundsätze, nämlich dass der Verursacher zahlt und der Dienstleister entlohnt wird, mithilfe von zwei Mechanismen umgesetzt:

Die Einhaltung bestimmter Auflagen (Cross-Compliance) ist eine Voraussetzung für die meisten GAP-Unterstützungszahlungen, und im Gegenzug wird den Landwirten bei Verstößen ein Teil dieser Zahlungen entzogen. 

Zahlungen für die Bereitstellung von umweltfreundlichen Gütern und Dienstleistungen, die über die obligatorischen Anforderungen hinausgehen (Agrarumweltmaßnahmen).


GAP-Maßnahmen zur Integration von Umweltbelangen

Seit 1992 wurde die GAP schrittweise an die Nachhaltigkeitsziele angepasst, wozu auch der Umweltschutz gehört. Im Laufe dieses Reformprozesses wurde von Preis- und Produktionsstützungen zu direkten Einkommensbeihilfen und Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung übergegangen.

Heute ist die Integration von Umweltbelangen außerdem eng mit der Anpassung der GAP an die Marktanforderungen verbunden, was in vier Arten von Maßnahmen Niederschlag findet:

  • Maßnahmen zur Marktstabilisierung oder Einkommensunterstützung mit positiven Nebenwirkungen für die Umwelt oder mit Beitrag zum Erhalt umweltfreundlicher Strukturen oder Landwirtschaftsmethoden (z. B. Ausgleichszahlungen).
     
  • Maßnahmen zur Einkommensstützung, die die Einhaltung obligatorischer Umweltauflagen und des Verursacherprinzips unterstützen sollen (z. B. entkoppelte Zahlungen im Verband mit Cross-Compliance).
     
  • Maßnahmen, die zur Bereitstellung von Umweltdiensten auf freiwilliger Basis anregen sollen (Agrarumweltmaßnahmen).
     
  • Maßnahmen, die die Einhaltung verpflichtender Umweltauflagen erleichtern (z. B. „Maßnahme für die Einhaltung von Normen“) oder die relativen wirtschaftlichen Nachteile ausgleichen sollen, die sich aus regionalspezifischen Umweltauflagen ergeben (z. B. Natura 2000 oder Wasserrahmenrichtlinie).


Eine politische Verpflichtung

Seit den 1990er Jahren haben die Staats- und Regierungschefs der EU regelmäßig Maßnahmen zur Entwicklung einer umweltfreundlicheren Landwirtschaft gebilligt. Die wichtigsten Etappen in diesem Prozess waren:

  • Vertrag von Amsterdam (Juli 1997)

    In Artikel 3 wird die Notwendigkeit der Fortführung der Einbeziehung von Umweltschutzerfordernissen bei der Aufstellung und Durchführung aller anderen sektoralen Politiken zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung in der Gemeinschaft betont.
  • Europäischer Rat von Cardiff (Juni 1998)

    Mit dem Europäischen Rat in Cardiff wurde der so genannte Cardiff-Prozess in Gang gesetzt: Auf mehreren aufeinanderfolgenden Europäischen Räten wurde die Verpflichtung zur Integration von Umweltschutz und nachhaltiger Entwicklung in alle Politikbereiche der EU und die Entwicklung angemessener Indikatoren zur Überwachung dieser Integration bekräftigt.

     

    Vor allem die Europäischen Räte von Helsinki und Göteborg waren hier von besonderer Bedeutung.

  • Europäischer Rat von Helsinki (Dezember 1999)

    Auf diesem Rat wurde eine Strategie für die Integration der Umweltdimension in die GAP erarbeitet. Diese Strategie umfasst spezifische Umweltziele für biologische Vielfalt und Landschaften, Wasser, Boden- und Landnutzung, Klimawandel und Luftqualität.
  • Europäischer Rat von Göteborg (Juni 2001)

    Auf diesem Rat wurde die EU-Strategie für die nachhaltige Entwicklung български (bg)czech (cs)dansk (da)eesti (et)ελληνικά (el)English (en)español (es)Français (fr)Gaeilge (ga)hrvatski (bg)italiano (it)latviešu (lv)lietuvių (lt)magyar (hu)Malti (mt)Nederlands (nl)polski (pl)português (pt)română (ro)slovenčina (sk)slovenščina (sl)suomi (fi)svenska (sv) verabschiedet, wonach im politischen Entscheidungsprozess ökonomische, soziale und ökologische Auswirkungen aller Politikbereiche berücksichtigt werden sollten.

Das 6. Umweltaktionsprogramm der Gemeinschaft български (bg)czech (cs)dansk (da)eesti (et)ελληνικά (el)English (en)español (es)Français (fr)Gaeilge (ga)hrvatski (bg)italiano (it)latviešu (lv)lietuvių (lt)magyar (hu)Malti (mt)Nederlands (nl)polski (pl)português (pt)română (ro)slovenčina (sk)slovenščina (sl)suomi (fi)svenska (sv) liefert die Umweltkomponente der EU-Strategie für die nachhaltige Entwicklung. Das Programm bildet den Rahmen für die EU-Umweltpolitik für den Zeitraum 2002-2012.

 

Schlüsselbegriffe im Bereich GAP und Umwelt

Verursacherprinzip („Polluter-Pays-Principle“) – Umweltschäden vermeiden

Gemäß dem Verursacherprinzip trägt der Verursacher die Kosten für die Vermeidung oder die Wiedergutmachung von Umweltschäden. In der Regel müssen Landwirte gewährleisten, die vorgeschriebenen nationalen und europäischen Umweltstandards und die Auflagen im Rahmen der Cross-Compliance auf eigene Kosten einzuhalten. Die Nichterfüllung vorgeschriebener Anforderungen wird geahndet.

Entlohnung von Dienstleistern („Provider-Gets-Principle“) – Bereitstellung von Umweltdienstleistungen

Nach diesem Grundsatz soll der freiwillige, über die rechtlichen Anforderungen hinaus gehende Einsatz von Landwirten für die Umwelt belohnt werden. Im Rahmen der GAP nimmt dies die Form von Agrarumweltzahlungen an, die Landwirten einen Anreiz bieten, in puncto Umweltschutz über das Referenzniveau hinauszugehen. Derartige Agrarumweltzahlungen sollen die Kosten für die freiwilligen Umweltleistungen decken und Einkommensverluste ausgleichen.

Referenzniveau („Reference Level“) – Grundanforderung („Base Line“)

Das Referenzniveau oder die Grundanforderung stellt die Abgrenzung zwischen den Umweltauflagen dar, für deren Einhaltung der Landwirt selbst aufkommen muss, und den Maßnahmen, für die er eine Entlohnung für Umweltdienstleistungen erhält. Gemäß der international vereinbarten Definition des Verursacherprinzips besteht das Referenzniveau aus obligatorischen Umweltstandards, die sich aus der Umweltgesetzgebung oder den Anforderungen der Cross-Compliance ergeben. Wird dieses Referenzniveau überschritten, können Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen vorgenommen werden.

Kollektivgüter (öffentliche Leistungen)

Ein Kollektivgut ist eine Ware oder Dienstleistung, die selbst wenn sie nur von einer Person genutzt wird, auch für die Öffentlichkeit zur Verfügung steht. Da die individuelle Bereitschaft, für Kollektivgüter zu zahlen, der Möglichkeit der kostenlosen Nutzung solcher Güter und Dienstleistungen gegenübersteht, können die „freien“ Märkte nicht genug davon bereitstellen. Um genügend Kollektivgüter für den gesellschaftlichen Bedarf zu erzeugen, sind politische Maßnahmen erforderlich. Hier kann die Landwirtschaft öffentliche Leistungen anbieten, z. B. den Erhalt attraktiver Kulturlandschaften, einen Beitrag zum kulturellen Erbe der Regionen oder eine gesündere Umwelt.


Bewertung des Integrationsprozesses

Die Ergebnisse politischer Maßnahmen müssen aus Gründen der Rechenschaft mit den festgelegten Zielen verglichen und bewertet werden. Auch der Prozess der Integration von Umweltbelangen in die Gemeinsame Agrarpolitik erfordert regelmäßige Bewertungen. In der EU gibt es auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene ein Konzept zur regelmäßigen Evaluierungen politischer Maßnahmen.

Die Bewertung der Integration von Umweltbelangen ist ein besonders schwieriges Unterfangen, da der Zustand der Umwelt, die Interaktion zwischen der Landwirtschaft und den Auswirkungen auf die Umwelt sowie zahlreiche andere Einflussfaktoren wie Markttrends, neue Technologien und Witterungsbedingungen zu berücksichtigen sind.

Spezifische Agrarumweltindikatoren sind für die Bewertung politischer Maßnahmen ein wertvolles Instrument, da sie Trends und Entwicklungen über lange Zeiträume hinweg erfassen können. Doch sind für die Agrarumweltindikatoren konkrete, quantifizierbare Daten erforderlich. Außerdem werden relevante Informationen zur jeweiligen politischen Maßnahme benötigt, um zu umsetzbaren Schlussfolgerungen gelangen zu können.

Einige Agrarumweltindikatoren sind außerdem Teil des gemeinsamen Begleitungs- und Bewertungsrahmens für die ländliche Entwicklung. Bei der Evaluierungen der diesbezüglichen Programme wird im Detail auf die Auswirkungen der Politik auf die Umwelt geachtet.

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